論國家根本任務(wù)的憲法地位(2)

    四、國家根本任務(wù)與公共利益
    眾所周知，公共利益是法律體系中最難以界定且最聚訟紛紜的概念之一。在英美法系中，公共利益也稱之為公共政策，“一般而言，它是指被立法機(jī)關(guān)或法院視為與整個(gè)國家和社會根本有關(guān)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，該原則要求將一般公共利益（general public interest）與社會福祉（good of community）納入考慮的范圍，從而可以使法院有理由拒絕承認(rèn)當(dāng)事人某些交易或其他行為的法律效力……公共政策原則可以對當(dāng)事人的契約自由或私人交易進(jìn)行限制”。[25]從比較法的角度看，典型的資本主義國家，如美國、德國、日本等國憲法只在實(shí)定法中為數(shù)不多的條款中提及公共利益問題，而且往往是以基本權(quán)利條款的但書形式出現(xiàn)的，也就是說，公共利益是以基本權(quán)利的界限或公權(quán)力限制基本權(quán)利的理由的形式而出現(xiàn)的。這些國家的憲法雖然沒有正面直接地規(guī)定國家公權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益的范圍，但是其關(guān)于國家任務(wù)的規(guī)定是分散在統(tǒng)治機(jī)構(gòu)規(guī)范之中的，各公權(quán)力機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)公共利益方面負(fù)有廣泛的責(zé)任。其關(guān)于公共利益的規(guī)定是在具體化保障基本權(quán)利與權(quán)力制約的憲政基本原理中體現(xiàn)出來的。相比之下，韓國、印度與俄羅斯等國憲法既以基本權(quán)利的界限形式表現(xiàn)公共利益，又以為數(shù)眾多的條款比較集中地且正面地規(guī)定國家欲以實(shí)現(xiàn)的公共利益的內(nèi)容。我國臺灣地區(qū)的憲法也采取這種模式規(guī)定公共利益。據(jù)陳新民教授考證，此種模式肇端于德國魏瑪憲法。該憲法在第二編《德國人民之基本權(quán)利及基本義務(wù)》中規(guī)定了大量的國家任務(wù)條款，顯示國家在實(shí)現(xiàn)公共利益方面極其廣泛的責(zé)任。[26]另外，與古巴比較近似的社會主義國家憲法與以上兩類憲法又有所不同，其側(cè)重于從正面直接規(guī)定公共利益的內(nèi)容。雖然其公共利益條款也強(qiáng)調(diào)與基本權(quán)利的關(guān)聯(lián)性，但是其內(nèi)涵總是浸蘊(yùn)著揮之不去的意識形態(tài)特征。
    國家公權(quán)力存在的主要任務(wù)之一就是為實(shí)現(xiàn)公共利益，這種看法符合現(xiàn)代憲法對公共利益的認(rèn)定。韓大元教授曾敏銳地指出：“從解釋學(xué)的角度看，憲法文本中‘國家’地位的實(shí)證分析是非常重要的問題……我國憲法文本中國家有不同的表現(xiàn)形式與功能。在‘國家為了公共利益的需要——’條款中出現(xiàn)的‘國家’并不是抽象意義上的存在體，它首先指的是國家機(jī)關(guān)，特別是指政府的功能”。[27]建國以來，我國四部憲法均對公共利益作出規(guī)定，其中直接以“公共利益”或極為近似的詞語表述的條款為數(shù)并不算多，以下以表格形式列舉如下： [28]
    表2：我國建國以來的四部憲法關(guān)于公共利益的規(guī)定

四部憲法	關(guān)于公共利益的規(guī)定
1954年憲法	第十條第三款“國家禁止資本家的危害公共利益、擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序、破壞國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一切非法行為。”第十三條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有。”第十四條“國家禁止任何人利用私有財(cái)產(chǎn)破壞公共利益。”第一百條“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，遵守勞動紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會公德。”第一百零一條“中華人民共和國的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。愛護(hù)和保衛(wèi)公共財(cái)產(chǎn)是每一個(gè)公民的義務(wù)。”
1975年憲法	第八條“社會主義的公共財(cái)產(chǎn)不可侵犯。國家保證社會主義經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展，禁止任何人利用任何手段，破壞社會主義經(jīng)濟(jì)和公共利益。”
1978年憲法	第八條“社會主義的公共財(cái)產(chǎn)不可侵犯。國家保障社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)和社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。國家禁止任何人利用任何手段，擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序，破壞國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，侵吞、揮霍國家和集體的財(cái)產(chǎn)，危害公共利益。”第五十七條“公民必須愛護(hù)和保衛(wèi)公共財(cái)產(chǎn)，遵守勞動紀(jì)律，遵守公共秩序，尊重社會公德，保守國家機(jī)密。”
1982年憲法	第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第十三條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第四十條“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”第五十一條“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”

  從以上表格可以看出，我國前三部憲法關(guān)于公共利益的規(guī)定，在規(guī)范內(nèi)涵與規(guī)范目的上具有高度的一致性，即它們均將社會主義的公共財(cái)產(chǎn)確認(rèn)為最為重要的公共利益，國家禁止任何人以任何手段破壞公共財(cái)產(chǎn)。很顯然，在把公共財(cái)產(chǎn)作為維系社會主義性質(zhì)國家之存在的基礎(chǔ)性要件的意識形態(tài)話語背景下，作為公共利益的公共財(cái)產(chǎn)，在憲法內(nèi)的價(jià)值序列上具有超越性的地位。于此，公共利益不是作為基本權(quán)利的界限形式而出現(xiàn)，而是以剛性條款形式要求其他利益訴求必須服從之。與之形成鮮明對比的是，我國1982年憲法則與近代以來立憲主義憲法比較接近，其關(guān)于公共利益的規(guī)定主要是作為限制土地使用權(quán)、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)以及通信自由等基本權(quán)利的但書形式而出現(xiàn)的，它反映了在全球化背景下我國與國際接軌的意愿，同時(shí)更是體現(xiàn)了人權(quán)保障之憲政理念在現(xiàn)行憲法中主導(dǎo)性地位的確立。
    但是，82年憲法的轉(zhuǎn)型是有限度的，它仍然保留著以大量條款比較集中地從正面規(guī)定公共利益的特點(diǎn)。這是我國實(shí)定憲法與典型的資本主義國家憲法之間存在的重要區(qū)別之一。資本主義國家憲法是對固有意義上的憲法進(jìn)行揚(yáng)棄而形成的新型憲法， [29]它是在17、18世紀(jì)市民革命的推動下以及加諸洛克、盧梭、孟德斯鳩等思想家的影響下而誕生的以保障公民自由權(quán)并限制統(tǒng)治權(quán)力為根本內(nèi)容的近代憲法，即立憲主義意義上的憲法。諸如美國、法國、德國及日本等國憲法即是這類憲法的典型代表，這些國家的憲法的規(guī)范體系大多均由統(tǒng)治機(jī)構(gòu)規(guī)范和憲法權(quán)利規(guī)范這個(gè)兩個(gè)主體部分構(gòu)成。 [30]
    就西方典型憲政國家的憲法而言，上述關(guān)于憲法之規(guī)范結(jié)構(gòu)的論述（即兩分法）至少從文本上看是成立的。然而，我國憲法（包括與我國相類似的社會主義國家憲法）在規(guī)范構(gòu)成上有其特殊性。我國憲法文本除了統(tǒng)治機(jī)構(gòu)規(guī)范和憲法權(quán)利規(guī)范之外，篇章結(jié)構(gòu)上還存在著數(shù)量頗為可觀的且在性質(zhì)上較為獨(dú)立的第三種類型的規(guī)范，即憲法第一章《總綱》包含的眾多規(guī)范，能否按照西方國家的憲法樣式將這種類型的規(guī)范劃歸到統(tǒng)治機(jī)構(gòu)規(guī)范或者憲法權(quán)利規(guī)范之中呢？如前所述，在憲法這種以法的形式表達(dá)的國家欲以實(shí)現(xiàn)的各種價(jià)值的綜合體中，既有立憲主義意義上的公民的基本權(quán)利，又有一般意義上的公共利益或公共福利。很顯然，憲法總綱中的這些規(guī)范是直接涉及內(nèi)容極為廣泛的公共利益問題的。 [31]它們雖然與基本權(quán)利規(guī)范與統(tǒng)治機(jī)構(gòu)規(guī)范之間存在意義脈絡(luò)上的緊密關(guān)聯(lián)，但將之歸入前兩種規(guī)范類型，確實(shí)極為困難。對我國憲法文本進(jìn)行體系化思考，必然會發(fā)現(xiàn)，憲法序言中所表述的國家根本任務(wù)在內(nèi)涵上與憲法總綱諸規(guī)范之間存在著一般與特殊之間的關(guān)系，可以將整個(gè)憲法總綱視為是對國家根本任務(wù)在憲法內(nèi)的具體詮釋。由是觀之，憲法序言所表述的國家根本任務(wù)在性質(zhì)上可謂是最高層次的公共利益條款。
    當(dāng)然，上述關(guān)于國家根本任務(wù)與憲法總綱之間是一般與特別的關(guān)系以及國家根本任務(wù)是最高層次的公共利益條款之?dāng)嘌?，只是一種整體上的概括性判斷。倘若細(xì)致分析起來，內(nèi)中的對應(yīng)性與邏輯性未必十分地工整和周延。以下逐次進(jìn)行分析。


    （1）《總綱》第一條“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會主義制度”是我國學(xué)界公認(rèn)的國體條款，它極為鮮明地凸顯了憲法的政治性意涵。這是我國憲法與西方資本主義國家憲法最為突出的區(qū)別之一。該條款是對憲法序言第六自然段所陳述的政治性事實(shí)——“生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造已經(jīng)完成，人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會主義制度已經(jīng)確立。工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，實(shí)質(zhì)上即無產(chǎn)階級專政，得到鞏固和發(fā)展”——在憲法上的確認(rèn)，同時(shí)，該條款也是憲法序言第七自然段在國家根本任務(wù)中所表述的“堅(jiān)持人民民主專政”之規(guī)范性要求以及第八自然段所表述的“階級斗爭條款”的明晰化與具體化。于此可見，國家根本任務(wù)與總綱之間的脈絡(luò)關(guān)聯(lián)十分清晰，有疑問的是，國體條款表達(dá)的是公共利益嗎？若依紐曼所確立的判斷公共利益的標(biāo)準(zhǔn)—— 即開放性，任何人均可接近和利用，也即不封閉也不是為某個(gè)人或特權(quán)階層所保留——作出判斷， [32]那么該條款只能是具有意識形態(tài)特征的政治性條款。但是正如前文所述，我國的國家根本任務(wù)條款具有復(fù)雜的內(nèi)部構(gòu)成，意識形態(tài)是其特有的組成部分。
    （2）《總綱》第二條（政體條款）以及第三條（民主集中制原則）乃是對我國統(tǒng)治機(jī)構(gòu)之架構(gòu)作出的原則性規(guī)定。內(nèi)中蘊(yùn)含著人民主權(quán)原則以及代議制原則。這是國家根本任務(wù)所確定的“發(fā)展社會主義民主”以及“建設(shè)民主的社會主義國家”之規(guī)范性訴求的具體化與規(guī)范化。以上這兩條原則乃是立國的基本原則，它們是公共利益形成的出發(fā)點(diǎn)，德國著名學(xué)者黑伯樂（P·H?berle）將之視為國家任務(wù)之外的公共利益的內(nèi)容。 [33]同理，《總綱》第五條所確立的法治國家原則乃是具有同樣性質(zhì)的條款，它是對國家根本任務(wù)所確定的“健全社會主義法制”以及“政治文明的社會主義國家”之要求的具體詮釋。
    （3）《總綱》第四條是規(guī)范民族關(guān)系的憲法條款。該條款是對憲法序言第十一自然段關(guān)于民族政策規(guī)定的具體化。我國是一個(gè)多民族的國家，由于歷史原因，各民族在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面發(fā)展很不平衡。無論是過去、現(xiàn)在還是將來，民族關(guān)系都是事關(guān)國家穩(wěn)定與社會發(fā)展的重大問題。憲法上調(diào)整民族關(guān)系的規(guī)定關(guān)乎每個(gè)中國公民的利益，其在性質(zhì)上屬于公共利益條款，當(dāng)屬無疑?！犊偩V》第四條以強(qiáng)制性規(guī)范具體落實(shí)民族團(tuán)結(jié)與民族平等的民族政策，即“禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為”，與憲法序言第十一自然段關(guān)于民族政策的規(guī)定中所使用的“大漢族主義”以及“地方民族主義”等政治性話語相比，其規(guī)范性程度有很大的提高。同時(shí)，該條還從制度上確保少數(shù)民族擁有平等發(fā)展的自治權(quán)，國家亦在憲法層次上承擔(dān)“幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”的義務(wù)。
    （4）《總綱》第六至十八條集中規(guī)定我國的經(jīng)濟(jì)秩序，其中包括各種經(jīng)濟(jì)成分——公有制經(jīng)濟(jì)（包括國家所有制經(jīng)濟(jì)以及集體所有制經(jīng)濟(jì)）、非公有制經(jīng)濟(jì)（包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)與私營經(jīng)濟(jì)）以及外資經(jīng)濟(jì)——的憲法地位、自然資源的歸屬與利用、土地制度以及國家為保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)所承擔(dān)的義務(wù)等方面的內(nèi)容。這十三個(gè)條款占整個(gè)《總綱》（共三十二條）的40%還有多，足見我國對經(jīng)濟(jì)與財(cái)產(chǎn)權(quán)秩序的重視。這些條款是對國家根本任務(wù)中規(guī)定的“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)， 實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明以及建設(shè)富強(qiáng)的社會主義國家”等內(nèi)容的具體化與規(guī)范化。自《魏瑪憲法》以來，世界上有許多國家憲法規(guī)定國家在發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)方面承擔(dān)的義務(wù)。這些條款亦可視為是從正面規(guī)定公共利益的條款。 [34]
    （5）《總綱》第十九至二十六條規(guī)定了國家在發(fā)展教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生與體育、文化、精神文明建設(shè)、計(jì)劃生育以及環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)方面所負(fù)有的極其廣泛的職責(zé)?？梢詫⑦@些條款視為是對國家根本任務(wù)中規(guī)定的“推動精神文明發(fā)展，建設(shè)文明的社會主義國家”等內(nèi)容的具體化與規(guī)范化，它們所涉及到的內(nèi)容是世界各國公認(rèn)的公共利益。不過，其中第二十三條關(guān)于知識分子的規(guī)定在這個(gè)規(guī)范群中顯得有些突兀，這個(gè)條款反映了國家對知識分子的重視，其產(chǎn)生有特殊的歷史背景，但在性質(zhì)上很難稱得上是公共利益條款，而且該條款與憲法第三十三條規(guī)定的平等原則之間亦存在不容忽視的緊張關(guān)系。
    （6）《總綱》第二十七至三十二條所涉及到的內(nèi)容則相對雜亂。其中第二十八條與二十九條分別是維護(hù)國內(nèi)秩序的條款與保障國家安全的軍事制度條款，它們屬于典型的公共利益條款，憲法序言沒有與之直接相對應(yīng)的規(guī)定。當(dāng)然，從二十九條的規(guī)范內(nèi)涵看，也可以將之視為是對人民主權(quán)原則的具體化，因?yàn)樵摋l不僅表明國家的武裝力量屬于人民，而且軍隊(duì)的存在也是為了保衛(wèi)人民。該條以人民利益為指向固然值得贊許，倘若再置入與立憲主義相契合的軍隊(duì)國家化以及軍人不干政等規(guī)范內(nèi)涵，其公共利益品性將會更為完備。筆者認(rèn)為，余下的四個(gè)條款放在《總綱》里不恰當(dāng)，其中第二十七條關(guān)于國家機(jī)關(guān)與工作人員的規(guī)定調(diào)整到第三章的第一個(gè)條款（在第一節(jié)人民代表大會之前）比較合適；第三十一條并入第六十二條關(guān)于全國人民代表大會的職權(quán)規(guī)定中較為協(xié)調(diào)；第三十二條并入第三十三條或調(diào)整至三十三條之后則更符合憲法的體系性要求。
    通過以上分析可見，關(guān)于國家根本任務(wù)條款與總綱之間關(guān)系的判斷基本上是成立的。但是由于立憲者受多方面條件的限制，在總綱對國家根本任務(wù)之內(nèi)容進(jìn)行具體化中，無論是在邏輯上，還是在意義脈絡(luò)上，都還存在著一些問題。這些問題的存在恰恰彰顯法教義學(xué)工作的必要性與實(shí)踐性。對于國家根本任務(wù)而言，更為重要的問題是，其在我國憲法上的法效力究竟如何？
    五、國家根本任務(wù)的法效力
    如前文所示，我國憲法在內(nèi)容構(gòu)成上包括公民基本權(quán)利、國家機(jī)構(gòu)以及公共利益三個(gè)方面的規(guī)范。國家根本任務(wù)、憲法總綱以及相關(guān)基本權(quán)利的但書條款共同構(gòu)成了具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的公共利益規(guī)范群落。探究國家根本任務(wù)的法效力，就是考察其與國家權(quán)力以及公民基本權(quán)利之間的相互作用關(guān)系。
    （一）國家根本任務(wù)與國家權(quán)力的關(guān)系
    由憲法序言中的國家根本任務(wù)與憲法總綱中的諸條款共同組構(gòu)的公共利益規(guī)范是我國憲法中基本權(quán)利規(guī)范與統(tǒng)治機(jī)構(gòu)規(guī)范外相對獨(dú)立的一部分，它表達(dá)了制憲者對國家未來狀況的期待，它是國家發(fā)展的方向性指針，由憲法所規(guī)范的國家權(quán)力負(fù)有義務(wù)去實(shí)踐這些重要的憲法決定。然而，這種“義務(wù)”究竟意味著什么，則需細(xì)致分析。
    國家根本任務(wù)雖然是一個(gè)高度抽象的憲法規(guī)定，但是其中包含的價(jià)值訴求仍然是比較清楚的，這些規(guī)定的客觀存在決定了負(fù)有履行義務(wù)的國家機(jī)關(guān)在這些問題上并不具有可以任意形成意志的空間。國家機(jī)關(guān)負(fù)有不得違反國家根本任務(wù)的義務(wù)，這在消極的意義上體現(xiàn)了國家根本任務(wù)的效力（拘束力）。但是，國家機(jī)關(guān)在消極意義上的不違反只是在比較微弱程度上實(shí)現(xiàn)其效力，因?yàn)閲腋救蝿?wù)在本質(zhì)上是要求國家機(jī)關(guān)運(yùn)用其職權(quán)采取積極行動予以貫徹的規(guī)定。因此，不同的國家機(jī)關(guān)因其職權(quán)性質(zhì)的不同，在具體化國家根本任務(wù)時(shí)承擔(dān)的義務(wù)有所不同。如前所述，在西方典型憲政國家的憲法里，公共利益主要是作為基本權(quán)利規(guī)范的限制性因素而出現(xiàn)的，一般沒有像我國憲法這樣在憲法中直接規(guī)定公共利益的內(nèi)容。在這些國家，由哪一個(gè)國家機(jī)關(guān)來界定公共利益的內(nèi)容便成為憲政實(shí)踐中的一個(gè)重要問題。一般認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)是負(fù)有義務(wù)界定公共利益的最主要的機(jī)關(guān)。我國也不例外，作為我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)與最高立法機(jī)關(guān)的全國人大及其常務(wù)委員會 [35]在具體化國家根本任務(wù)方面負(fù)有重大責(zé)任。雖然國家根本任務(wù)及總綱中的各條款只是為立法機(jī)關(guān)提供了方向性指針，沒有對何時(shí)以及通過什么樣的方式進(jìn)行立法作出詳細(xì)規(guī)定，但是，在近三十年的立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)通過其積極作為，已經(jīng)使國家根本任務(wù)的規(guī)范內(nèi)涵得到比較充分的展開。以下表格展示最高立法機(jī)關(guān)在具體化國家根本任務(wù)方面的成果： [36]
    表3：國家立法機(jī)關(guān)具體化國家根本任務(wù)的部分制度成果

國家根本任務(wù)	全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法
憲法《總綱》第二十八條	《中華人民共和國刑法》（1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂）
憲法《總綱》第十一條	《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議修正；《中華人民共和國外資企業(yè)法》（1986年4月12日中華人民共和國第六屆全國人民代表大會第四次會議通過）；《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》（1988年4月13日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過）
憲法序言第十一自然段、《總綱》第四條	《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過）
憲法《總綱》第九條	《中華人民共和國草原法》（1985年6月18日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過）；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（1986年3月19日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過）
憲法《總綱》第十條	《中華人民共和國土地管理法》）（１９８６年６月２５日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過）
憲法《總綱》第二十九條	《中華人民共和國國家安全法》（1993年2月22日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過）；《中華人民共和國國防法》（1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議通過）
憲法《總綱》第二十一條	《中華人民共和國體育法》（1995年8月29日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過）
憲法《總綱》第十九條	《中華人民共和國義務(wù)教育法》（1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過）；《中華人民共和國教育法》（1995年3月18日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過）；《中華人民共和國職業(yè)教育法》（1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過）
憲法《總綱》第二十五條	《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（2001年12月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過）
憲法《總綱》第十二條	《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)普及法》（2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過）
憲法序言第九自然段	《反分裂國家法》（（2005年3月14日第十屆全國人民代表大會第三次會議通過）

 除了立法機(jī)關(guān)以立法的方式具體化憲法上的國家根本任務(wù)規(guī)范，憲法解釋機(jī)關(guān)的釋憲行為也是充實(shí)國家根本任務(wù)這個(gè)抽象的憲法規(guī)定的重要途徑，它與立法活動都是保持國家根本任務(wù)活性化的方式。我國憲法第六十七條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會行使解釋憲法并監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。然而，在實(shí)踐上，該機(jī)關(guān)很少履行其釋憲職責(zé)，由此也引發(fā)了學(xué)界對人大常委會自我進(jìn)行審查（監(jiān)督）是否妥當(dāng)?shù)臓幷摗?br/>    全國人大及其常務(wù)委員會雖然是使國家根本任務(wù)法制化的最主要的國家機(jī)關(guān)，但卻不是實(shí)踐國家根本任務(wù)的唯一機(jī)關(guān)。我國行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)也負(fù)有與其職權(quán)相適應(yīng)的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在性質(zhì)上是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其中既有對最高權(quán)力機(jī)關(guān)作出的具體決定的執(zhí)行，也包括對最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律的執(zhí)行。然而，在我國的憲政框架內(nèi)，我國行政機(jī)關(guān)也在一定層次與范圍內(nèi)分享立法權(quán)限。 [37]我國憲法第八十九條規(guī)定，國務(wù)院擁有根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令的職權(quán)。國務(wù)院制定的行政法規(guī)在效力位階上低于國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，它是對法律進(jìn)一步細(xì)則化。例如，為了進(jìn)一步落實(shí)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，國務(wù)院在2005年5月11日第89次常務(wù)會議上通過了《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。這是國家行政機(jī)關(guān)以職權(quán)立法的方式履行其在憲法上的義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第九條的規(guī)定，對于全國人大及其常務(wù)委員會尚未制定法律予以規(guī)范的事項(xiàng)，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。這表明行政機(jī)關(guān)在國家最高權(quán)力的授權(quán)下，可以在沒有相關(guān)法律依據(jù)情況下，先行制定行政法規(guī)以具體落實(shí)國家根本任務(wù)的相關(guān)內(nèi)容。比如，憲法總綱第十六條第二款規(guī)定：“國有企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會和其他形式，實(shí)行民主管理。”對于國家根本任務(wù)的這個(gè)具體內(nèi)容，我國尚未制定法律予以規(guī)范。在這種情況下，國務(wù)院先行制定了《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》（1986年8月15日國務(wù)院、中共中央發(fā)布）對該事項(xiàng)作出法規(guī)層次的規(guī)定。
    對于行政機(jī)關(guān)而言，其落實(shí)國家根本任務(wù)的義務(wù)最為經(jīng)常性地體現(xiàn)在具體行政行為上。雖然抽象的國家根本任務(wù)經(jīng)過法律、行政法規(guī)的逐步細(xì)則化，其規(guī)范意涵已經(jīng)比較明晰，但規(guī)范的一般性特征依舊存在。因此，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)范的框架內(nèi)仍具有或大或小的裁量空間。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的高低直接決定了國家根本任務(wù)的貫徹質(zhì)量。然而行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平不是只靠自己就能維持在比較高的水平上。行政機(jī)關(guān)的規(guī)范制定權(quán)與其在國家生活中的實(shí)際強(qiáng)勢地位相結(jié)合而形成的政治狀況在客觀上要求其他國家機(jī)關(guān)必須對其進(jìn)行外在的權(quán)力上的制約，也就是說，關(guān)于何謂國家根本任務(wù)（公共利益），不能僅僅由行政機(jī)關(guān)說了算。在西方憲政比較成熟的國家，司法機(jī)關(guān)、尤其是法院在實(shí)現(xiàn)公共利益方面扮演著極其重要的角色。法院按照嚴(yán)格的訴訟程序?qū)ο禒幇讣聦?shí)進(jìn)行細(xì)致考量，針對系爭案件事實(shí)，對法律中的公共利益作出具體解釋。法院結(jié)合案件事實(shí)由個(gè)案而形成的判例法標(biāo)準(zhǔn)對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為具有明確的制約與指引作用。更為重要的是，在實(shí)行憲法訴訟制度的國家中，法院還對立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行合憲性控制。反觀我國，法院在行政訴訟法實(shí)施以后，在制度上已經(jīng)獲得了有限的審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合乎法律的權(quán)限。例如，《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）原告申請停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的。”由該條第一項(xiàng)可以看出，即使是在行政訴訟中，法院對行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公共利益的職能予以高度的尊重，一方面，在訴訟中法院原則上不停止具體行政行為的執(zhí)行，另一方面當(dāng)行政機(jī)關(guān)提出停止執(zhí)行的要求時(shí)，法院予以認(rèn)可。但是從該條第二項(xiàng)可以看出，行政機(jī)關(guān)沒有壟斷關(guān)于公共利益的判斷，法院保護(hù)公民合法權(quán)利的職責(zé)要求其必須對系爭案件中的公共利益作出明晰的判斷，當(dāng)法院斷定停止執(zhí)行不損害社會公共利益時(shí)，可以在原告的請求下停止該行政行為。這實(shí)際上意味著當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為不是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的時(shí)，法院具備一定的制約作用。但是必須看到，我國的司法機(jī)關(guān)不僅在制度上不具有審查法律合憲性的權(quán)限，而且由于受多種因素的影響，其社會信賴水平還比較低。因此，在具體化與活性化國家根本任務(wù)方面，法院作為的空間仍然很大。
    （二）國家根本任務(wù)與基本權(quán)利的關(guān)系
    實(shí)現(xiàn)國家根本任務(wù)從終極意義上說是為了實(shí)現(xiàn)憲法上規(guī)定的各種基本權(quán)利，但是國家根本任務(wù)在價(jià)值訴求上的目的指向性并不否認(rèn)其自身在憲法內(nèi)的相對獨(dú)立的價(jià)值。一方面，國家根本任務(wù)基于人類共存性的關(guān)系，所欲達(dá)成的乃是國家和民族的整體性利益（公共利益）。它不僅是實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的必要條件，而且從其具體規(guī)定中甚至可以推導(dǎo)出某些基本權(quán)利的規(guī)范內(nèi)涵；另一方面，國家根本任務(wù)又是限制基本權(quán)利的因素，憲法上限制基本權(quán)利的理由皆可歸因于國家根本任務(wù)。這兩個(gè)方面均涉及到國家根本任務(wù)規(guī)范在司法裁判中的地位問題。因此，探討國家根本任務(wù)與基本權(quán)利的關(guān)系是認(rèn)識國家根本任務(wù)的法效力的必要步驟。
    國家根本任務(wù)具有復(fù)雜的內(nèi)部構(gòu)成，它涉及政治架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全、文化教育、科學(xué)技術(shù)以及衛(wèi)生體育等關(guān)乎國家與民族興旺發(fā)達(dá)的重大事項(xiàng)。雖然憲法上的這些規(guī)定對國家機(jī)關(guān)具有法律拘束力，但是在如何實(shí)現(xiàn)以及如何協(xié)調(diào)這些目標(biāo)方面，國家機(jī)關(guān)在對具體歷史情境進(jìn)行正確評估的基礎(chǔ)上仍然有較大的政策形成的空間。從宏觀上看，改革開放三十多年以來，我國在實(shí)踐國家根本任務(wù)方面取得了舉世矚目的成就，這些成就為公民基本權(quán)利的保障奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)、文化以及制度基礎(chǔ)，這是目前自由主義憲政思想所戒備的積極國家與能動政府（非全能政府）取得成功的一個(gè)例證。 [38]從微觀上看，國家根本任務(wù)的各項(xiàng)內(nèi)容的相對重要性并非固定不變。從改革開放初期的一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的國家根本任務(wù)實(shí)踐樣態(tài)開始向各項(xiàng)國家與社會發(fā)展目標(biāo)均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展的要求轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，國家根本任務(wù)的各種規(guī)定與基本權(quán)利的關(guān)聯(lián)性亦發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。
    實(shí)現(xiàn)國家根本任務(wù)是國家機(jī)關(guān)所承擔(dān)的憲法義務(wù)，由此義務(wù)能否推論出公民的憲法權(quán)利、尤其是主觀性憲法權(quán)利，乃是憲法理論與實(shí)踐中最富有爭議的問題之一。對該問題的不同回答，必然蘊(yùn)含著對國家根本任務(wù)的法效力以及其效力表現(xiàn)形式的不同認(rèn)識。
    根據(jù)傳統(tǒng)的自由主義的理解，憲法權(quán)利的設(shè)計(jì)主要是為了保障免于公權(quán)力干涉的個(gè)人自由的范圍，它們是公民針對國家的防御性權(quán)利。與此相對應(yīng)，憲法關(guān)于國家根本任務(wù)（公共利益）的規(guī)定在性質(zhì)上屬于客觀法，其中并不包含著公民要求國家采取積極行動的主觀權(quán)利。耶林曾經(jīng)以貿(mào)易保護(hù)主義進(jìn)口稅為例說明這種以公共利益為目的的法律的性質(zhì)。他指出，為了某些產(chǎn)業(yè)的利益推行貿(mào)易保護(hù)主義進(jìn)口稅的法律有利于這些產(chǎn)業(yè)的工人，該法律支持并保護(hù)他們的工作，但這并不意味著該法律賦予他們?nèi)魏沃饔^權(quán)利。所有的就是一種反射效應(yīng)。雖然它產(chǎn)生了與權(quán)利極為類似的效果，但必須仔細(xì)地將其與權(quán)利區(qū)分開來。 [39]這種見解在實(shí)在法上亦有所體現(xiàn)。比如，印度憲法第四篇《國家政策之指導(dǎo)原則》（第三十六至五十一條）中的第三十八條至五十一條之規(guī)定與我國憲法總綱在內(nèi)容上極為相似，關(guān)于這些條款的法性質(zhì)，該篇第三十七條作出了明確地界定，即“本篇所含條款不通過任何法院實(shí)施，但本篇所述原則，系治理國家之根本，國家在制定法律時(shí)有貫徹此等原則之義務(wù)。”由此可見，印度憲法自身已經(jīng)確認(rèn)國家任務(wù)規(guī)定的落實(shí)乃立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，同時(shí)否認(rèn)了國家任務(wù)規(guī)定的司法適用性，繼而也就否認(rèn)從這些條款派生出公民的主觀公權(quán)利的可能性。同樣，愛爾蘭憲法第四十五條（關(guān)于社會政策的規(guī)定）也規(guī)定：“本條中所列的各社會政策原則是議會立法的一般性指導(dǎo)。這些原則在立法中應(yīng)受到議會的特別尊重，而且它們不能成為任何法院按照本憲法的任何條款進(jìn)行司法審查的對象。”
    然而，以上學(xué)說以及實(shí)在法規(guī)定并沒有窮盡真理。德國的司法實(shí)踐在更深的層次上揭示了國家任務(wù)（國家機(jī)關(guān)的職責(zé)）與基本權(quán)利之間的關(guān)聯(lián)性。聯(lián)邦憲法法院在福利案判決（the Welfare Judgement）中指出，基本法第1條第1款并未向國家施加一項(xiàng)保障個(gè)人免于物質(zhì)匱乏的義務(wù)，且基本法第2條第2款第1項(xiàng)并未賦予個(gè)人請求國家提供適當(dāng)物質(zhì)供應(yīng)的任何權(quán)利。然而，法院繼而強(qiáng)調(diào)這并不意味著‘個(gè)人絲毫不擁有請求社會福利的憲法權(quán)利’。立法機(jī)關(guān)所肩負(fù)的實(shí)現(xiàn)社會國家的職責(zé)并不會一般地產(chǎn)生任何主觀權(quán)利，但是如果‘立法機(jī)關(guān)恣意地，亦即沒有重要理由而不尊重這項(xiàng)職責(zé)（即國家負(fù)有的‘保障個(gè)人免于物質(zhì)匱乏的義務(wù)’），那么個(gè)人就有可能相應(yīng)地?fù)碛幸豁?xiàng)通過憲法訴愿程序得以實(shí)施的請求權(quán)’。在1975年的一項(xiàng)判決中，法院向前邁出了重要的一步。在該判決中，法院聲稱，毫無疑問，援助那些在危難中的人們是社會國家的一項(xiàng)明確的職責(zé)。此職責(zé)有必要包括對那些由于生理或心理上的缺陷在人格及社會發(fā)展方面遇到障礙的或者不能照顧自己的公民提供社會幫助。國家共同體必須讓他們獲得作為一個(gè)有尊嚴(yán)的存在所必要的最低限度的基本生活條件。如果將這兩個(gè)判決放在一起，將會毫無疑問地發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦憲法法院預(yù)設(shè)了請求提供最低限度生存條件的憲法權(quán)利的存在。在現(xiàn)有憲法未明示包含這項(xiàng)權(quán)利的情形下，請求最低限度的生存照顧之主觀性權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫脚欣皩W(xué)術(shù)觀點(diǎn)壓倒性的支持，但是不可僅由此推論由該憲法條款可以導(dǎo)出更多的法定權(quán)利。[40]基于這種司法見解，伯陽教授不無正確地指出：“社會福利國家原則并不能賦予經(jīng)濟(jì)上的弱勢群體以請求權(quán)，如使其起訴國家以要求獲得足夠的住房，或在需要時(shí)候獲得物質(zhì)資助。但是司法判決從社會福利國家原則出發(fā)，并結(jié)合各項(xiàng)具體的基本權(quán)利，發(fā)展出了給付權(quán)（Leistungscht）與參與權(quán)（Teilhaberecht）；根據(jù)福利國家原則，結(jié)合《基本法》第1條第1款與第2條第2款第1句，個(gè)人擁有獲得最低物質(zhì)生活保障的請求權(quán)；根據(jù)福利國家原則，結(jié)合《基本法》第3條第1款與第12條第1款，可以推導(dǎo)出進(jìn)入公立教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的請求權(quán)”。 [41]
    就我國憲法而言，關(guān)于從憲法總綱第二十六條（關(guān)于國家負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)）是否可以推導(dǎo)出公民的環(huán)境權(quán)，目前學(xué)說上亦存在著爭論。 [42]由于我國國家機(jī)關(guān)在貫徹國家根本任務(wù)的過程中特別注重其中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，而相比之下，國家保護(hù)環(huán)境的任務(wù)則相對受到忽視。我國在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境遭到破壞的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，公民的生活質(zhì)量受到影響。在此背景下，討論環(huán)境權(quán)是有意義的。環(huán)境權(quán)的制度化乃是促使國家履行其環(huán)境保護(hù)義務(wù)的制約性因素。 [43]在權(quán)利對抗權(quán)力的二元格局中，國家根本任務(wù)的具體化將會更具有針對性和正當(dāng)性。我國憲法第五十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”。該條款以概括性規(guī)定的形式認(rèn)可了國家根本任務(wù)與公民基本權(quán)利之間存在的緊張關(guān)系。在個(gè)案中，法院結(jié)合案件事實(shí)，經(jīng)過法益衡量，才能決定何種價(jià)值勝出。在這個(gè)過程中，法院必須針對何謂國家根本任務(wù)（公共利益）提煉出具體而明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，才能作出判決。因此，雖然憲法序言中的國家根本任務(wù)規(guī)定尚難以作為公民向法院尋求法律救濟(jì)的直接規(guī)范依據(jù)，但其作為客觀法，對法院的拘束力則是毋庸置疑的。 [44]