強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的路徑選擇(3)

　　四、強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的路徑選擇既然強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的審議是憲政的基本要求，也是建設(shè)責(zé)任政府，建立“對(duì)話、合作”的政府與民眾關(guān)系，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障，就應(yīng)當(dāng)將人大對(duì)政府預(yù)算的審議權(quán)力從沉睡中“激活”，使其真正發(fā)揮作用，從源頭上斬?cái)酁E用公共資金、公共權(quán)力的渠道。但在選擇強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的現(xiàn)實(shí)路徑時(shí)，現(xiàn)階段即對(duì)現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度做激進(jìn)的改革，從代表構(gòu)成、會(huì)議議期等方面徹底改革現(xiàn)有制度可能尚不具備條件，更具可行性和操作性的當(dāng)是立足于現(xiàn)有制度，從技術(shù)上尋求一定的突破口，進(jìn)行漸進(jìn)式的調(diào)整。這樣既能實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員對(duì)政府財(cái)政行為監(jiān)督和控制的目的，又興許能象有的學(xué)者所設(shè)想的那樣，以公共預(yù)算改革這樣一個(gè)“最沒有風(fēng)險(xiǎn)的，又可操作、難度也不大的改革”[40]為契機(jī)，以預(yù)算審議為突破口來切實(shí)改變所謂“議會(huì)不議”的現(xiàn)狀，把政治改革與經(jīng)濟(jì)改革直接銜接起來，緩和對(duì)人民代表大會(huì)體制進(jìn)行根本性重構(gòu)時(shí)所面臨的各種各樣的沖擊力。讓各種政治勢(shì)力和利益群體在編制和審議單純的財(cái)政預(yù)算程序中學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)的技巧，逐步提高人民代表真正參與決策的能力，防止社會(huì)的激烈沖突造成民主化的夭折。[41]

　　（一）預(yù)算信息的公開是人大發(fā)揮監(jiān)督作用的前提人大發(fā)揮預(yù)算審批作用的首要與核心制度就是預(yù)算信息的公開。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公眾公開，接受公眾監(jiān)督，在億萬雙眼睛緊盯官員們?cè)趺椿ㄥX的情況下，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象必然會(huì)減少，人大對(duì)預(yù)算草案的審議也能更好地發(fā)揮實(shí)效。

　　預(yù)算信息的公開應(yīng)該既包括人大審議之前預(yù)算草案信息的公開，也包括人大對(duì)審批預(yù)算過程的信息公開。其中預(yù)算草案信息的公開主要應(yīng)有三方面要求：（1）政府預(yù)算必須全面、準(zhǔn)確地反映政府財(cái)政活動(dòng)的真相，所有財(cái)政收支都應(yīng)當(dāng)在預(yù)算中詳細(xì)批露。政府報(bào)送的預(yù)算草案至少應(yīng)詳細(xì)到項(xiàng)，而不能僅僅列出類或款。特別是對(duì)普通老百姓較為關(guān)注的政府開支，如政府部門“公車使用、公款接待、公款出國”等行政成本支出，應(yīng)在政府預(yù)決算中以較詳細(xì)的類別列出。并且，應(yīng)將目前游離于預(yù)算之外的收入和開支均納入預(yù)算，以杜絕龐大的預(yù)算外資金的濫用。（2）預(yù)算信息應(yīng)該能讓人大代表和納稅人、媒體、分析人士及時(shí)、便捷地獲取。要做出科學(xué)的判斷和決策，僅僅靠人代會(huì)開會(huì)的幾天時(shí)間肯定是不夠的。財(cái)政部門應(yīng)將詳細(xì)預(yù)算在將預(yù)算草案提交財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委初審時(shí)也一并交給人大代表，讓他們有充分的時(shí)間審閱、判斷和進(jìn)行必要的調(diào)研。這在目前網(wǎng)絡(luò)極其發(fā)達(dá)的條件下通過給代表發(fā)送電子郵件等方式就能輕易辦到。同時(shí)，預(yù)算草案本不應(yīng)屬于國家秘密，而屬于應(yīng)當(dāng)讓公眾及時(shí)知曉、與公眾切身利益相關(guān)的信息，因此，也應(yīng)通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公眾提前公開，以使公眾能在初審階段就能了解，并將自己的意見及時(shí)反饋給人大代表，使人大代表得以在人大會(huì)議上代表民眾表達(dá)意見，使預(yù)算中的公眾參與得以實(shí)現(xiàn)。（3）預(yù)算信息必須易于理解、具有可讀性。由于預(yù)算本身涉及很多專業(yè)知識(shí)，如果預(yù)算編得象“天書”，代表看都看不懂，談何審議?因此，政府預(yù)算信息應(yīng)該力求一目了然，用詞避免模糊概念，詳細(xì)說明各種收支的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，為代表和公眾理解預(yù)算信息提供背景知識(shí)。同時(shí)，預(yù)算信息還應(yīng)包括對(duì)上年度財(cái)政資金使用效益的評(píng)估說明，從而為本年度改進(jìn)支出結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。

　　除了預(yù)算草案信息的公開以外，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的初審、人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行會(huì)議審查過程的信息也應(yīng)向公眾公開，包括允許公眾旁聽、對(duì)一些涉及公共利益的重大項(xiàng)目的審議舉行公聽會(huì)，以使公眾及時(shí)了解預(yù)算審議中的熱點(diǎn)、爭(zhēng)點(diǎn)并參與到審議過程。這可以使預(yù)算審議不再成為與公眾距離遙遠(yuǎn)的冷冰冰的政治過程，而是與其切身利益密切相關(guān)的利益博弈，激發(fā)公眾參與的熱情。

　?。ǘ┤舜螳@得對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)是人大發(fā)揮作用的關(guān)鍵如前所述，目前我國人大代表對(duì)預(yù)算草案只擁有整體通過權(quán)或整體否決權(quán)，在法律上沒有就預(yù)算草案的部分內(nèi)容提出修正案的權(quán)力。這一規(guī)定使人大的實(shí)際審議能力大打折扣。而從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，各國的議會(huì)對(duì)政府預(yù)算案的控制權(quán)不僅體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算案的審批權(quán)，更體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算的修正權(quán)。即議會(huì)可以針對(duì)政府預(yù)算草案中的某些部分提出修改的建議或直接通過修正案?？梢哉f，議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的修正權(quán)是現(xiàn)代議會(huì)的核心預(yù)算權(quán)力，直接影響著議會(huì)的預(yù)算能力的大小，是現(xiàn)代議會(huì)不可或缺的權(quán)力。而賦予人大代表針對(duì)預(yù)算草案提出修正案的權(quán)力也是較為適合我國國情的一種做法，這可以對(duì)現(xiàn)階段人大代表只有討論權(quán)而無實(shí)質(zhì)修改權(quán)，分組討論中代表意見無法都被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所反應(yīng)等問題一并解決。事實(shí)上，這項(xiàng)改革在某些地方的人大已經(jīng)在進(jìn)行之中，如浙江溫嶺的參與式預(yù)算模式中就包括：5名以上的代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正議案，修正權(quán)限包括：削減、否決、增加，但必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。[42]2009年上海閔行區(qū)人大也開始了相關(guān)試點(diǎn)，但迄今還沒有在縣以上的人大做過。[43]

　　不少國家對(duì)議會(huì)的修正權(quán)都有一定限制，如英國議會(huì)對(duì)政府提交的預(yù)算案，只能作減額修正，不得為增額修正。德國議會(huì)對(duì)預(yù)算如作出增加收入或減少支出的修正，就不需要政府同意；但如果是減少收入或增加支出則需要政府同意。我國臺(tái)灣地區(qū)所謂的“憲法”第70條也規(guī)定，“立法院”對(duì)“行政院”所提預(yù)算案，不得為增加支出之提議。[44]而有些國家議會(huì)對(duì)政府預(yù)算草案的修正權(quán)力非常大，幾乎不受限制。如在美國，盡管總統(tǒng)享有預(yù)算提案權(quán)，但對(duì)于財(cái)政事項(xiàng)，國會(huì)擁有最終決定權(quán)，對(duì)政府預(yù)算提案擁有完全自由的修正權(quán)（但對(duì)國會(huì)通過的預(yù)算，總統(tǒng)擁有否決權(quán)）。[45]我國人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)是否應(yīng)有所限制，特別是能否對(duì)支出作增額修正，這一問題還有待于進(jìn)一步的探討。但賦予人大對(duì)政府預(yù)算的減額修正權(quán)則不應(yīng)有任何障礙。

　?。ㄈ┙∪舜髮?duì)預(yù)算草案的審批程序是人大發(fā)揮作用的重要保障西諺云：正義不僅必須實(shí)現(xiàn)，且須以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。正當(dāng)程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必要保證。欲使人大的預(yù)算審批大權(quán)不旁落，必須從程序上予以保障。英美等不少國家都直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過程，通過的預(yù)算即成為法案，與議會(huì)通過的其他法律具有同等的法律效力。其預(yù)算審批的程序也都由法律明確規(guī)定，十分嚴(yán)格。如在德國、法國，預(yù)算草案都必須在議會(huì)經(jīng)過“三讀”之后方能通過。在“三讀”過程中，代表各個(gè)黨派的議員可以對(duì)預(yù)算案提出基本看法，財(cái)政部也可進(jìn)行答復(fù)。日本國會(huì)則會(huì)通過全院會(huì)議質(zhì)詢、一般質(zhì)詢、舉行公聽會(huì)等方式聽取意見。[46]此外，無論是在實(shí)行一院制議會(huì)的國家，還是兩院制議會(huì)的國家，預(yù)算的具體審核都是由設(shè)計(jì)院的各種常設(shè)委員會(huì)與其下屬的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會(huì)大會(huì)表決。如美國國會(huì)設(shè)有預(yù)算辦公室，[47]參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會(huì)。國會(huì)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會(huì)提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會(huì)則具體組織對(duì)預(yù)算草案的審核。除此之外，參、眾兩院撥款委員會(huì)及其小組委員會(huì)實(shí)際上也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。[48]

　　結(jié)合國外預(yù)算審批的經(jīng)驗(yàn)，以及我國人大制度的實(shí)際狀況，對(duì)于我國人大的預(yù)算審批程序可以從以下幾個(gè)方面加以完善：

　　第一，延長預(yù)算討論的審議時(shí)間。各國議會(huì)對(duì)預(yù)算審議時(shí)間一般都較長。美國從總統(tǒng)在每年2月的第一個(gè)周一前將預(yù)算草案提交議會(huì)，到6月30日前，國會(huì)完成年度撥款議案，時(shí)間長達(dá)6個(gè)月。[49]法國議會(huì)從每年10月份的第一周開始審議預(yù)算案，直到12月，議會(huì)審議時(shí)間達(dá)3個(gè)月。德國議會(huì)審議預(yù)算的時(shí)間也有3個(gè)多月。[50]這樣的期限，給了議員較為充分的思考、討論時(shí)間，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府預(yù)算的有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共資金的合理配置。我國人大對(duì)預(yù)算的審議時(shí)間也應(yīng)適當(dāng)延長。盡管我國人大的整體會(huì)期在短期內(nèi)無法改變，但至少應(yīng)當(dāng)適當(dāng)壓縮對(duì)政府工作報(bào)告的討論，將對(duì)預(yù)算的審議時(shí)間從目前僅有半天的討論時(shí)間，延長為2至3天。以確保預(yù)算的審批真正成為人大會(huì)議的中心議題之一。

　　第二，鑒于我國人大的會(huì)期制度在短期內(nèi)無法改變的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算初步審查制度納入立法視野，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委作為專門機(jī)構(gòu)的職能，為預(yù)算的細(xì)化以及合理化、科學(xué)性進(jìn)行事先審查和把關(guān)。事實(shí)上，近年來，我國已經(jīng)開始注重發(fā)揮人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的作用，彌補(bǔ)了人大開會(huì)過短，人大開會(huì)期間難以進(jìn)行切實(shí)有效的審議的缺陷。但即使是財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的初審仍然存在審議時(shí)間過短、討論不充分、缺少公眾參與等問題，再加上相關(guān)委員會(huì)的人員組成、議事規(guī)則不健全等因素的影響，財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的審議效果仍不能說非常理想。欲進(jìn)一步提高人大常委會(huì)預(yù)審的效果，可以考慮從以下幾個(gè)方面著手：（1）延長初審時(shí)間。預(yù)算草案應(yīng)在人大開會(huì)之前兩至3個(gè)月即提交財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委初審；同時(shí)，相關(guān)信息應(yīng)一并向人大代表和社會(huì)公眾，包括民間團(tuán)體、智庫公開，以便其向人大常委會(huì)反映有價(jià)值的意見。（2）充分發(fā)揮人大其他專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作委員會(huì)的作用，如農(nóng)業(yè)與農(nóng)村（工作）委員會(huì)、環(huán)境與資源保護(hù)／環(huán)境與城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、教科文衛(wèi)委、法制工作委員會(huì)等也應(yīng)可以就各自所涉及領(lǐng)域的預(yù)算部分進(jìn)行初審，再將其意見匯總給財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委。（3）適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的規(guī)模，財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的成員應(yīng)具備相應(yīng)的財(cái)經(jīng)知識(shí)、法律知識(shí)，并應(yīng)包括一定的專業(yè)人士，以確保其初審的客觀、中立和專業(yè)性。（4）細(xì)化預(yù)算初審的程序規(guī)則。如對(duì)初審中的聽取意見程序，應(yīng)規(guī)定各專門委員會(huì)和工作委員會(huì)在初審階段，可以就預(yù)算草案中的部分項(xiàng)目舉行座談會(huì)、論證會(huì)、聽取公眾和有關(guān)專業(yè)人士的意見，也可以通過質(zhì)詢、舉行聽證會(huì)等方式，要求財(cái)政部門及相關(guān)政府部門就有關(guān)收支項(xiàng)目的合法性、合理性接受公眾和委員會(huì)的提問，進(jìn)行口頭答辯。在這方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省預(yù)算追加聽證辦法》，對(duì)一些數(shù)額較大、影響面較廣的追加項(xiàng)目，實(shí)行由專家、學(xué)者和相關(guān)部門參加的聽證制度。這一做法值得最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)予以借鑒。此外，為了保證人大代表和社會(huì)公眾的意見能夠在人大常委會(huì)的初審中得以體現(xiàn)，應(yīng)對(duì)初步審查中對(duì)公眾意見的處理予以規(guī)定。如可規(guī)定，對(duì)某一部門或項(xiàng)目預(yù)算，如有超過一定人數(shù)的人大代表或民眾都提出了相同或類似意見，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委應(yīng)當(dāng)在其初審報(bào)告中對(duì)相關(guān)意見予以反映，并作出答復(fù)。（5）明確初步審查的法律后果。由于預(yù)工委畢竟只是人大常委會(huì)這個(gè)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的工作部門，財(cái)經(jīng)委也是人大下屬的專門委員會(huì)，其人數(shù)占全體代表的比例極低，如規(guī)定財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初審可對(duì)預(yù)算草案行使否決權(quán)，未通過初步審查就不能提交人大審批，其結(jié)果可能會(huì)使財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委的權(quán)力過大，也會(huì)使我國人大常設(shè)機(jī)構(gòu)委員所具有的代表性和代表權(quán)高于非常設(shè)機(jī)構(gòu)成員的代表性和代表權(quán)這一問題更加凸顯，這在一定程度上已經(jīng)與人民代表大會(huì)制度的真正含義產(chǎn)生了差異，而這種差異也會(huì)影響到人大本身的地位和形象。[51]同時(shí)，盡管不少國家也建立了專門機(jī)構(gòu)行使初步審查權(quán)，但初步審查機(jī)構(gòu)一般都僅有建議權(quán)。因此，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初步審查結(jié)論以具備“建議性”而非強(qiáng)制性為宜，但財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委應(yīng)形成初步審查報(bào)告，在人大會(huì)議上將初步審查結(jié)果向代表予以報(bào)告，如果有政府拒絕依據(jù)初審意見修改的情形，也應(yīng)一并說明，并可建議代表行使否決權(quán)。如此，雖然財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初步審查只具備建議權(quán)，但仍能對(duì)政府部門產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的拘束力。

　　第三，確立分項(xiàng)審批的表決方式。實(shí)行分項(xiàng)審批方式，可以將政府預(yù)算按部門或項(xiàng)目分解為不同部分，由人大逐項(xiàng)審議通過。這可以使人大代表只對(duì)他們認(rèn)為不合理的部門或項(xiàng)目預(yù)算議案投反對(duì)票，而其余的議案則能順利通過。這可以減輕人大代表對(duì)預(yù)算草案遭到整體否決的嚴(yán)重后果的顧慮，從而大膽地行使手中的表決權(quán)，表達(dá)其真實(shí)意思。同時(shí)，分項(xiàng)預(yù)算的否決不僅影響來年的預(yù)算執(zhí)行，而且必然招致法律對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)罰。因此，這種方式必然增加預(yù)算編制部門的工作壓力，促使其盡量優(yōu)化預(yù)算草案，科學(xué)合理地編制預(yù)算。[52]此外，分項(xiàng)審批的表決方式也有利于人大集中精力對(duì)某些重點(diǎn)項(xiàng)目，如新增收支項(xiàng)目、涉及巨額財(cái)政資金的項(xiàng)目等，進(jìn)行重點(diǎn)審議，從而更加有的放矢地行使預(yù)算的審批監(jiān)督權(quán)力。

　　總之，公共財(cái)政是現(xiàn)代民主政府的根基，其核心是代議機(jī)關(guān)掌握國家的預(yù)算審批權(quán)。[53]要真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，人民必須能夠看緊政府的“錢袋子”，通過依法管錢來達(dá)到依法治權(quán)的目的。人大作為人民的代表機(jī)構(gòu)，必須在這一過程中切實(shí)發(fā)揮作用，擺脫“橡皮圖章”的尷尬地位，充分行使預(yù)算審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政權(quán)的有效監(jiān)控。當(dāng)然，科學(xué)、民主、統(tǒng)一的預(yù)算法制的建立還包括預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)的法制化，這些制度與人大的預(yù)算審批制度環(huán)環(huán)相扣，同樣需要理論界予以更多關(guān)注與探討。