強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的路徑選擇(2)
三、我國(guó)人大預(yù)算審批權(quán)虛置的原因分析《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，[19]國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。[20]與之相適應(yīng)，我國(guó)的《憲法》和《預(yù)算法》也都明確規(guī)定全國(guó)人大和地方各級(jí)人大有權(quán)代表人民“審查和批準(zhǔn)”政府提出的財(cái)政預(yù)算草案。[21]但在實(shí)踐中，人大對(duì)政府預(yù)算的審查卻缺少“剛性”，從中央到地方，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算基本都是一次通過(guò)，“政府給什么看什么，說(shuō)什么聽(tīng)什么，報(bào)什么批什么”，“過(guò)場(chǎng)”走得有條不紊，代表在迷糊中舉手為預(yù)算履行合法手續(xù)。[22]現(xiàn)實(shí)中，人大打回政府預(yù)算或迫使政府預(yù)算作出較大調(diào)整的消息鮮有耳聞。[23]有長(zhǎng)期關(guān)注和參與預(yù)算改革的學(xué)者坦言：目前在財(cái)政預(yù)算審議方面，人大還是“橡皮圖章”。[24]那么，為何法律的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)的操作會(huì)有如此大的反差?之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因何在?
?。ㄒ唬┤舜箢A(yù)算審批的程序規(guī)則缺失人大預(yù)算審批權(quán)的長(zhǎng)期虛置首先恐應(yīng)歸因于人大預(yù)算審批程序的基本缺位。盡管《憲法》、《預(yù)算法》規(guī)定了人大有權(quán)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查，但由于長(zhǎng)期以來(lái)，在“重實(shí)體、輕程序”觀念下，人們認(rèn)為人民代表大會(huì)制只是實(shí)體法的組成部分，而非程序法所包括的內(nèi)容，只要能得到公正的結(jié)果，關(guān)于程序怎么設(shè)計(jì)以及是否遵守程序，則無(wú)關(guān)緊要。[25]結(jié)果是自1954年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開(kāi)后的35年中，全國(guó)人大一直是在無(wú)議事規(guī)則的狀態(tài)下行使權(quán)力的。無(wú)論是《憲法》、《預(yù)算法》和其他相關(guān)法律、法規(guī)也都沒(méi)有對(duì)人大審查預(yù)算草案的程序予以明確，這使得人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查的方式、步驟、順序、時(shí)限均無(wú)矩可循?！额A(yù)算法》關(guān)于預(yù)算審查和批準(zhǔn)只有短短5個(gè)條文，只涉及各級(jí)政府預(yù)算草案由何主體審批，向何部門備案等實(shí)體問(wèn)題，而對(duì)審查、批準(zhǔn)的程序問(wèn)題毫無(wú)涉及。這不能不說(shuō)是《預(yù)算法》這一關(guān)于政府預(yù)算的基本法律的重大立法缺陷。
以全國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案的審查為例，目前，關(guān)于人大審查預(yù)算草案的程序規(guī)定僅散見(jiàn)于《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《議事規(guī)則》）和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），但這些規(guī)定的內(nèi)容仍然過(guò)于簡(jiǎn)約。根據(jù)《議事規(guī)則》，中央預(yù)算的審查批準(zhǔn)大致分為兩階段：（一）初步審查。全國(guó)人大會(huì)會(huì)議舉行的1個(gè)月前，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)就國(guó)家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大財(cái)經(jīng)委）和有關(guān)的專門委員會(huì)匯報(bào)，由財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。[26]（二）大會(huì)會(huì)議審查。全國(guó)人大會(huì)會(huì)議期間，財(cái)經(jīng)委根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)專門委員會(huì)的意見(jiàn)對(duì)中央及地方預(yù)算草案進(jìn)行審查，并提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。[27]上述規(guī)定只粗疏地規(guī)定了對(duì)預(yù)算草案分為初步審查和大會(huì)審查兩大步驟，并對(duì)初審的時(shí)間做了規(guī)定，但是對(duì)初步審查和大會(huì)審查的具體方式、步驟、順序與時(shí)限的規(guī)定仍是一片空白，缺陷明顯。
首先，缺少對(duì)財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱預(yù)工委）預(yù)審的具體程序規(guī)定。
目前的人大議事規(guī)則通過(guò)財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委對(duì)預(yù)算草案的初步審查使人大對(duì)預(yù)算草案的實(shí)際審查提前，具有重要的實(shí)際意義。由于預(yù)工委、財(cái)經(jīng)委具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，并擁有對(duì)預(yù)算草案相對(duì)較為充裕的審查時(shí)間，目前我國(guó)人大對(duì)預(yù)算草案切使行使審查權(quán)主要就發(fā)生在初審階段。但是，預(yù)工委和財(cái)經(jīng)委的初審應(yīng)采取何種方式進(jìn)行審議，是否應(yīng)經(jīng)歷一讀、二讀、三讀程序，并無(wú)規(guī)定，公眾旁聽(tīng)、辯論程序、聽(tīng)證程序等重要的聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)制也付諸闕如。這使得財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委的初審在很大程度上處于無(wú)序化、隨意化、神秘化的狀態(tài)，既不利于初審的法制化與正規(guī)化，也不利于預(yù)算初審階段的公眾參與。此外，《議事規(guī)則》和《決定》目前并未對(duì)初審的法律后果予以明確，財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委審查后是僅有權(quán)提出修改建議還是有權(quán)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行批準(zhǔn)或否決?初步審查結(jié)果應(yīng)向哪些對(duì)象進(jìn)行送達(dá)?如果財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委提出修改建議，但政府部門拒絕修改該如何處理?目前均難找到相應(yīng)的法律對(duì)策。
其次，目前人大會(huì)議期間對(duì)預(yù)算草案的審查、討論程序匱乏，已有議事規(guī)則又先天不足，嚴(yán)重制約代表審議權(quán)力的行使。
一方面，我國(guó)目前的“兩會(huì)”1年只開(kāi)1次會(huì)議，每次會(huì)議又只有半個(gè)月左右，會(huì)議期間議題較多，代表能夠閱讀、審查財(cái)政預(yù)算草案的時(shí)間非常有限，在此情況下，很難對(duì)預(yù)算草案提出有價(jià)值的意見(jiàn)。如據(jù)《南方都市報(bào)》報(bào)導(dǎo)，今年的“兩會(huì)”上，財(cái)政部在3月5日會(huì)議開(kāi)幕日才向十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議提交了關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告。在3月5日至3月7日3天時(shí)間里，代表們“3天要審3個(gè)報(bào)告”。據(jù)一位代表回憶，總理讀報(bào)告花了半天時(shí)間，剩下的2天半，花一大半的時(shí)間評(píng)政府工作報(bào)告，因此，只有1天的時(shí)間看預(yù)算，最后半天的時(shí)間才能討論。[28]在極短的會(huì)議期間內(nèi)，在沒(méi)有多方聽(tīng)取意見(jiàn)、進(jìn)行辯論的基礎(chǔ)上，對(duì)于具有高度專業(yè)性的預(yù)算案進(jìn)行充分的審議，提出有價(jià)值的建議，幾乎是不可能完成的任務(wù)。
另一方面，即使代表提出了有價(jià)值的意見(jiàn)，政府部門該如何對(duì)代表的意見(jiàn)做出反饋，也缺少明確的法律規(guī)則。目前，我國(guó)的人民代表大會(huì)采用代表團(tuán)、小組討論審議的議事方式，人大代表只能在分組討論時(shí)對(duì)預(yù)算草案提出修改意見(jiàn)，然后由財(cái)經(jīng)委將意見(jiàn)匯總，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果報(bào)告，主席團(tuán)審議通過(guò)后，印發(fā)會(huì)議，并將關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。這種分組討論、匯總意見(jiàn)、提出審查報(bào)告的做法存在很多問(wèn)題：第一，代表的意見(jiàn)能否都在財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告中得以體現(xiàn)?如果代表對(duì)預(yù)算草案的修改意見(jiàn)較多，到底哪些意見(jiàn)應(yīng)被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所包涵，哪些則可以省略?遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序如何?如果財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告未能如實(shí)、全面反映代表意見(jiàn)該如何處理?第二，主席團(tuán)通過(guò)財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告后，政府財(cái)政預(yù)算是否必須在大會(huì)會(huì)期內(nèi)立刻按照審查結(jié)果報(bào)告中提及的建議進(jìn)行修改，再報(bào)請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決?由于現(xiàn)在大會(huì)會(huì)期非常短，如果政府部門在大會(huì)會(huì)議期間來(lái)不及作出相應(yīng)修改該怎么辦?是必須在會(huì)議議期內(nèi)草草修改提交大會(huì)表決，還是可以在人大會(huì)議閉幕后將修改后的預(yù)算草案報(bào)人大常委會(huì)審批?亦或事后加開(kāi)一次人大會(huì)議通過(guò)?最后一種情況在某些縣級(jí)人大曾經(jīng)發(fā)生過(guò)，但如是在級(jí)別較高的，如省級(jí)人大、全國(guó)人大審議時(shí)發(fā)生預(yù)算不通過(guò)，加開(kāi)人大會(huì)議可能會(huì)在實(shí)踐中有很大困難，屆時(shí)該如何操作?第三，如果發(fā)生政府拒絕按審查結(jié)果報(bào)告的全部要求進(jìn)行修改的情況，應(yīng)如何處理?盡管在目前的政治實(shí)踐中，發(fā)生上述可能性的機(jī)率并不大，但仍不能將這些問(wèn)題徑行忽略。
再次，我國(guó)的預(yù)算信息尚不夠透明，人大對(duì)預(yù)算的審批過(guò)程也缺少公眾監(jiān)督。
預(yù)算信息全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的批露，不僅是人大代表對(duì)政府預(yù)算實(shí)現(xiàn)有效審議的關(guān)鍵，也是社會(huì)公眾參與預(yù)算審議的前提。但目前我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算信息的了解總體上仍十分困難。根據(jù)以往常規(guī)，我國(guó)有關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案，每次人大會(huì)議上均作為機(jī)密材料，在開(kāi)會(huì)前才發(fā)給人大代表，會(huì)議結(jié)束后很快又收回，代表很難深入了解，公眾更無(wú)從知曉其內(nèi)容。公眾申請(qǐng)了解預(yù)算信息，政府部門要么以公共預(yù)算屬于機(jī)密，要么以預(yù)算內(nèi)容跟申請(qǐng)人無(wú)關(guān)等理由拒絕。這一現(xiàn)象在《政府信息公開(kāi)條例》公布實(shí)施后有了一定改觀，該條例明確規(guī)定：各級(jí)政府的預(yù)算和決算報(bào)告是需要主動(dòng)公開(kāi)的“重點(diǎn)政府信息”。與之相適應(yīng)，2007年，廣東省預(yù)算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申請(qǐng)的公民公開(kāi)了深圳市本級(jí)2008年度部門預(yù)算（草案）；10月27日，衛(wèi)生部向申請(qǐng)者公布了一份接近完備的本級(jí)部門預(yù)算。在新中國(guó)的歷史上，這兩次回應(yīng)都是第一次。[29]2009年3月20日，財(cái)政部在其官方網(wǎng)站正式公布了經(jīng)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)的2009年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，這是財(cái)政部首次在全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)預(yù)算草案的第一時(shí)間將其向社會(huì)公開(kāi)。[30]但目前仍有很多部門并未按條例要求主動(dòng)公開(kāi)預(yù)算信息，即使在公眾申請(qǐng)公開(kāi)時(shí)也予以拒絕。如上海律師嚴(yán)義明關(guān)于請(qǐng)求財(cái)政部公開(kāi)4萬(wàn)億投資預(yù)算的申請(qǐng)就被兩次駁回。北京律師楊慧文2009年4月向北京73個(gè)政府部門申請(qǐng)公開(kāi)“如何花錢”，只得到兩份完整答復(fù)。[31]預(yù)算上網(wǎng)也非普遍做法，大多數(shù)地方的政府預(yù)算，公眾仍是可望而不可即。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)一學(xué)者主持的中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告的評(píng)分，在政府財(cái)政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]
在預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容上，目前我國(guó)不少地方的預(yù)算草案也十分簡(jiǎn)單，盡管我國(guó)實(shí)行復(fù)式預(yù)算已有一段時(shí)間，并形成了復(fù)式預(yù)算的基本結(jié)構(gòu)，既預(yù)算科目包括類、款、項(xiàng)、目4個(gè)層次，但政府報(bào)送的預(yù)算草案卻只要求科目列到類、重要的列到款，[33]對(duì)真正體現(xiàn)預(yù)算資金流向的款、項(xiàng)、目3個(gè)層次鮮有涉及。人大代表根據(jù)殘缺的預(yù)算報(bào)告，很難判斷預(yù)算的收支是否合理，只能根據(jù)慣性投票，根本無(wú)法切實(shí)行使審批權(quán)。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，目前政府的收入并沒(méi)有完全納入預(yù)算管理，仍有巨額的預(yù)算外資金。有學(xué)者稱，2006年，實(shí)際上政府總收入至少高達(dá)67000億元，占當(dāng)年GDP的32％。而納入預(yù)算的只有39000億元，近28000億元的收入沒(méi)有納入預(yù)算內(nèi)管理。這筆巨額資金花到哪里了，從來(lái)沒(méi)有提交各級(jí)人大審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。再如，上海市14年內(nèi)對(duì)私車車牌進(jìn)行拍賣收入約為137．54億元，這些天價(jià)車牌拍賣費(fèi)也游離于人大監(jiān)督之外，用到哪里去了?至今成謎。[34]
在人大對(duì)審批預(yù)算過(guò)程的信息公開(kāi)上，也同樣不足。盡管我國(guó)《議事規(guī)則》規(guī)定，大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽(tīng)席，旁聽(tīng)辦法另行規(guī)定，[35]但20年過(guò)去了，相關(guān)辦法至今未能出臺(tái)?，F(xiàn)實(shí)中，全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，代表乘坐車輛均由警車開(kāi)道，人民大會(huì)堂周圍警戒森嚴(yán)，公眾莫說(shuō)旁聽(tīng)，連接近都很困難，旁聽(tīng)權(quán)只能停留于紙上。媒體報(bào)道也將主要精力放在總理作政府工作報(bào)告上，而對(duì)大會(huì)分組討論一般僅有有限的幾個(gè)鏡頭。這與在美日等預(yù)算法制較為健全的國(guó)家，國(guó)會(huì)討論通過(guò)預(yù)算案，全程公開(kāi)，公眾可以旁聽(tīng)，媒體可以報(bào)道，電視臺(tái)直播國(guó)會(huì)討論的全程公開(kāi)形成了較為鮮明的對(duì)比。
可見(jiàn)，盡管我國(guó)近年來(lái)在政府預(yù)算信息公開(kāi)方面已經(jīng)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但在預(yù)算信息的公開(kāi)上，仍可謂任重而道遠(yuǎn)。
最后，目前人大對(duì)政府預(yù)算草案的表決方式也不利于人大審批權(quán)的落實(shí)。
我國(guó)預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)一直采取綜合審批制，即將所有的預(yù)算收支全部集中在一件預(yù)算審批提案中由人大代表投票通過(guò)。盡管這種做法簡(jiǎn)化了預(yù)算審批程序，但也會(huì)使得預(yù)算草案局部的不合理影響整體的效果。所以，綜合審批一般不為預(yù)算法制發(fā)達(dá)的國(guó)家所用。在綜合審批制下，一旦預(yù)算草案被否決，將會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面產(chǎn)生嚴(yán)重影響。即使預(yù)算方案十分合理的部門和項(xiàng)目，其合理的預(yù)算經(jīng)費(fèi)也會(huì)擱淺。因此人大代表一般不敢輕易行使預(yù)算否決權(quán)。[36]這也是實(shí)踐中，我國(guó)政府預(yù)算基本都能不做重大修改、一次通過(guò)的重要原因之一。但我國(guó)進(jìn)行部門預(yù)算制度改革后，預(yù)算草案被細(xì)化到部門和項(xiàng)目，較之以前直觀性已大為增強(qiáng)。[37]完全有條件按部門或項(xiàng)目對(duì)各部門或項(xiàng)目的預(yù)算分別進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。但綜合表決制這一已顯落伍的表決方式卻至今仍在沿用。
?。ǘ┤舜蟠韺?duì)預(yù)算草案的修正權(quán)缺失除了審批程序方面的諸多問(wèn)題，我國(guó)人大預(yù)算審批權(quán)被虛置的另一個(gè)重要原因在于目前的《預(yù)算法》和相關(guān)法律、法規(guī)只賦予了人大對(duì)政府預(yù)算草案的審查和批準(zhǔn)權(quán)，卻并沒(méi)有賦予人大對(duì)政府預(yù)算草案的修正權(quán)，再加上目前對(duì)政府預(yù)算草案的表決實(shí)行綜合審批制，人大代表即使對(duì)政府預(yù)算草案的部分項(xiàng)目不滿意，也無(wú)法對(duì)該部分提出修正案，而只能提出修改建議。修正案與修改建議本質(zhì)一致，都是對(duì)某問(wèn)題的修改意見(jiàn)，卻具有截然不同的法律后果。當(dāng)符合一定法定人數(shù)要求的代表對(duì)預(yù)算草案的部分項(xiàng)目提出修正案后，經(jīng)過(guò)表決程序，該修正案就能直接具有法律拘束力，預(yù)算案中的相應(yīng)部分就必須按被通過(guò)的修正案所確定的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。而目前人大代表所擁有的修改建議權(quán)曾并不具備這樣的法律效果。代表雖然可以建議，但其修改意見(jiàn)必須被財(cái)經(jīng)委的審查結(jié)果報(bào)告所采納，并進(jìn)而為關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案所反應(yīng)，才有司能對(duì)預(yù)算產(chǎn)生影響。如果代表所提出的意見(jiàn)并未在關(guān)于國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案中得以體現(xiàn)，即使代表對(duì)政府預(yù)算草案的部分內(nèi)容不滿意，還是只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行整體批準(zhǔn)或否決。而整體否決在中國(guó)的政治體制下，既不現(xiàn)實(shí)也不必要。有評(píng)論就稱，在人民代表大會(huì)上行使否決權(quán)，中國(guó)目前的條件尚不成熟?！俺思夹g(shù)原因外，個(gè)人意識(shí)也跟不上，最為關(guān)鍵的是，他們可能會(huì)因此利益受損?！盵38]所以，許多對(duì)預(yù)算草案不滿意的代表在表決時(shí)仍不得不無(wú)奈地投贊成票。但這樣的整體通過(guò)卻使人大對(duì)預(yù)算審批的重要權(quán)力落空，既有損人大的權(quán)威，也不利于對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的有效監(jiān)控。
審議預(yù)算本是民主國(guó)家議會(huì)最重要的權(quán)利。而我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法律法規(guī)中預(yù)算審批程序的不明確、人大會(huì)議會(huì)期過(guò)短、議題過(guò)多、人大代表缺少對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)等因素卻使得很多人大代表在審查預(yù)算草案時(shí)心有余而力不足?！皟蓵?huì)”最主要的事情本應(yīng)是審議預(yù)算和立法，但現(xiàn)實(shí)中，聽(tīng)取和討論政府工作報(bào)告卻往往成了中心議題。其實(shí)，正如有學(xué)者所指出的：“政府工作報(bào)告是過(guò)去的總結(jié)和將來(lái)的打算，是一個(gè)政策宣言。政策要靠錢才能落實(shí)，所以重點(diǎn)應(yīng)是審議預(yù)算?！盵39]讓預(yù)算成為人大議事的中心議題，應(yīng)成為當(dāng)前人大改革的重要目標(biāo)。