強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)的路徑選擇
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【摘要】人大對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行審查和批準(zhǔn)是憲政的基本要求，也是預(yù)防腐敗、增進(jìn)民眾信任、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障。但目前人大審議預(yù)算草案的程序欠缺、預(yù)算信息透明度低、初步審查法律后果不明、人大審議時(shí)間過(guò)短、人大代表缺少修正權(quán)等因素直接限制了人大監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國(guó)可以從明確預(yù)算審議的程序，強(qiáng)化預(yù)算信息的公開(kāi)，使預(yù)算的初步審查法制化，并賦予代表對(duì)預(yù)算案的修正權(quán)等路徑出發(fā)，既避免對(duì)人大制度作激進(jìn)調(diào)整，又切實(shí)發(fā)揮人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)。
【關(guān)鍵詞】預(yù)算審議；審議程序；修正權(quán)；預(yù)算信息公開(kāi)
一、問(wèn)題的提出在經(jīng)濟(jì)匱乏的年代，政府掌握的公共資金有限，人們一般也就不會(huì)十分關(guān)心公共財(cái)政的問(wèn)題。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政府掌握的公共資金數(shù)目驚人，政府開(kāi)支動(dòng)輒上萬(wàn)億；民主法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)又使民眾的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)得以加強(qiáng)，政府財(cái)政的安排就不可避免地成為各方利益主體矚目的焦點(diǎn)。在公眾與媒體的聚集之下，公共財(cái)政開(kāi)支領(lǐng)域的諸多怪現(xiàn)象便逐漸暴露，引發(fā)了公眾的質(zhì)疑與不滿。怪象之一：據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1995～2006年，國(guó)家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996．54億元增加到7571．05億元，12年間增長(zhǎng)了6．60倍；行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重從在1978年僅為4．71％，到2006年上升到18．73％。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2．38％、英國(guó)的4．19％、韓國(guó)的5．06％、法國(guó)的6．5％、加拿大的7．1％以及美國(guó)的9．9％。[1]2009年北大教授王錫鋅在作客中央電視臺(tái)的《新聞1+1》節(jié)目時(shí)更披露：我國(guó)的公款吃喝、公車使用和公款出國(guó)的費(fèi)用接近9000億。與此同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)保障制度卻遲遲建立不起來(lái)，公共醫(yī)療服務(wù)嚴(yán)重不足，教育經(jīng)費(fèi)匱乏，政府大力宣傳“希望工程”鼓勵(lì)民眾資助貧困孩子上學(xué)。怪象之二：2008年末4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后，由于4萬(wàn)億的具體流向和決定程序不甚明晰，結(jié)果國(guó)家發(fā)改委周邊旅館很快爆滿，各地都在“跑部錢進(jìn)”，幾乎每個(gè)省都挑燈夜戰(zhàn)，在短時(shí)間內(nèi)拿出了上百個(gè)項(xiàng)目，以期搭上“4萬(wàn)億”這趟便車。[2]怪象之三：每年臨近歲末，都會(huì)出現(xiàn)中央各部委和各級(jí)政府突擊花錢的現(xiàn)象，據(jù)媒體報(bào)道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了總預(yù)算的六成多，各地政府只花掉了總預(yù)算的七八成，一年一度的年底“突擊花錢”又不可避免地發(fā)生了。[3]于是，各項(xiàng)不必要的修建工程紛紛上馬，剛鋪過(guò)的道路掘開(kāi)重鋪，剛修整過(guò)的花圃推掉重來(lái)。
上述怪象的出現(xiàn)說(shuō)明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)改革不斷推進(jìn)、公共資金快速積累的同時(shí)，相應(yīng)的政治制度、法律制度卻未能隨之作出有效的調(diào)整。目前，無(wú)論是在公共資金的收入還是支出上，強(qiáng)大的行政權(quán)仍然處于主導(dǎo)地位，人大對(duì)預(yù)算的決定、預(yù)算的支出、預(yù)算的審查等問(wèn)題長(zhǎng)期處于弱監(jiān)督狀態(tài)，預(yù)算的法制化程度較低。如此一來(lái)，缺乏有效監(jiān)控的政府財(cái)政權(quán)被濫用、亂決策、亂花錢的現(xiàn)象也就在所難免。但這種財(cái)政上混亂、失控的局面與法治國(guó)家的應(yīng)然財(cái)政秩序相距甚遠(yuǎn)，既不利于在涉及國(guó)家財(cái)富的動(dòng)用、支出等問(wèn)題上落實(shí)人民主權(quán)原則，也不利于人民代表大會(huì)制度的真正實(shí)施，必須加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的研究，為人民代表大會(huì)行使這一權(quán)力提供憲法理論根據(jù)，[4]建立起一套完整統(tǒng)一、公開(kāi)透明、公正民主的預(yù)算制度。
二、強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)是憲政的基本要求人民主權(quán)原則是近現(xiàn)代各國(guó)憲法公認(rèn)的基本原則，也是各國(guó)憲法發(fā)展和憲政制度的根本價(jià)值取向之一。集中體現(xiàn)人民主權(quán)原則的憲法一般都規(guī)定了代議制，將它作為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的具體途徑。根據(jù)人民主權(quán)原則，政府的權(quán)力來(lái)自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服務(wù)的權(quán)力，為公民提供良好的社會(huì)秩序，保障公民更好地享受自己的權(quán)利，并為公民提供盡可能多的公共服務(wù)。簡(jiǎn)言之，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，按照社會(huì)正義的要求，它應(yīng)當(dāng)服務(wù)于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與增長(zhǎng)。[5]因此，政府的一切行為都必須向人民負(fù)責(zé)，人民應(yīng)當(dāng)直接或間接成為管理其自身事務(wù)的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都應(yīng)當(dāng)具有民意的基礎(chǔ)。
在諸多公共政策中，最需要民意基礎(chǔ)的無(wú)疑就是公共財(cái)政資金的征收和使用。因?yàn)槿藗兟?lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。[7]政府的每一分錢都來(lái)自于納稅人的財(cái)產(chǎn)，稅收的增加就意味著人民手中可支配貨幣的減少，而人民之所以愿意交納稅款，形成公共資金，是希望政府能“聚眾人之財(cái)，辦眾人之事”，為人民提供更好的福利。如果政府收取稅款，形成公共資金后，卻不讓人民了解這些錢的具體支出情況，更不讓人民對(duì)花費(fèi)這些錢的計(jì)劃發(fā)表意見(jiàn)，隨意使用公共資金，則人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)就受到了侵害，其保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)、獲得更大福利的需求無(wú)法得以滿足，人民主權(quán)、責(zé)任政府的原則也無(wú)從顯現(xiàn)。因此，由人民代表組成的“國(guó)會(huì)應(yīng)擁有權(quán)力來(lái)決定如何以及何時(shí)應(yīng)為這些目的而運(yùn)用資金。”[8]通過(guò)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的充分討論、審查與批準(zhǔn)，使政府與公眾之間通過(guò)對(duì)話來(lái)求得共識(shí)，才能使政府的目標(biāo)與公眾的需求相符合，保證資源的公平分配以及政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性。
另一方面，“權(quán)力有作惡的濫用的自然本性”，[9]是不得已存在之惡，人民必須時(shí)刻通過(guò)法律保持對(duì)行政權(quán)的警惕和控制。而人民對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的最重要、最有效途徑就是對(duì)通過(guò)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審批與掌控。因?yàn)椤肮駲?quán)利和國(guó)家權(quán)力最終都以物質(zhì)財(cái)富為基礎(chǔ)，都是物質(zhì)財(cái)富在一定歷史條件下的轉(zhuǎn)化形式?！盵10]財(cái)政資金是行政權(quán)力整個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，它就象政府機(jī)體內(nèi)的血液，支撐著一切政府活動(dòng)的進(jìn)行。只有掌握了政府的“經(jīng)濟(jì)命脈”，確保公共資金支出過(guò)程中的正規(guī)、準(zhǔn)時(shí)和忠實(shí)，才能截?cái)嗾块T濫用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，保證國(guó)家權(quán)力只用于提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)政府權(quán)力的有效監(jiān)控。如果公眾無(wú)法通過(guò)審查政府預(yù)算草案來(lái)確保財(cái)政的公共性，就無(wú)法保證國(guó)家權(quán)力的公共性，也就談不上限制政府和憲政精神。所以，有學(xué)者指出：“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國(guó)家的財(cái)政權(quán)是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中?！盵11]美國(guó)聯(lián)邦黨人漢密爾頓也認(rèn)為：“掌握國(guó)庫(kù)的權(quán)力可以被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來(lái)，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施。”[12]布倫南和布坎南甚至認(rèn)為：“財(cái)政約束實(shí)際上可以代替選舉約束，也就是說(shuō)，即使在選舉約束失效時(shí)它們?nèi)匀挥行??！盵13]
也許正是出于對(duì)預(yù)算的重視，英語(yǔ)中表述政府責(zé)任時(shí)所使用的單詞是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”?！癆ccountability”一詞來(lái)源于“Account”，而“Account”本指“帳目”、“計(jì)算”、“說(shuō)明”，[14]本義側(cè)重于可以從數(shù)量上予以計(jì)算、衡量和說(shuō)明，會(huì)計(jì)師Accountant也來(lái)自于同一詞根?？梢?jiàn)，“責(zé)任政府”的首要要求就是政府的帳目——即公共資金的收支應(yīng)是透明、可計(jì)算、可說(shuō)明，受人民監(jiān)督和控制的。
正因?yàn)閷?duì)公共財(cái)政的控制如此重要，西方近代資產(chǎn)階級(jí)與王權(quán)的斗爭(zhēng)首先奪取的就是對(duì)公共財(cái)政的控制權(quán)，西方的議會(huì)也正是在與王權(quán)不斷爭(zhēng)奪公共財(cái)政的控制權(quán)中，才最終確立起其政治地位的?！傲椪危ㄗh會(huì)政治）的歷史可以說(shuō)是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史”。[15]1215年的英國(guó)《大憲章》就國(guó)王與臣民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系確立了具有現(xiàn)代意義的原則和法度，其首要的一項(xiàng)就是稅收須經(jīng)納稅人批準(zhǔn)的原則。批稅權(quán)成功地限制了國(guó)王以各種形式非法征取臣民財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，從源頭上制約了行政權(quán)濫用的沖動(dòng)。可以說(shuō)，議會(huì)就是因公共財(cái)政而產(chǎn)生，對(duì)公共財(cái)政的控制也是議會(huì)的主要職責(zé)。故英諺稱，“稅收是代議制之母?！?640年，議會(huì)與王權(quán)之問(wèn)的暴力抵抗——英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命又確定了財(cái)政支出必須由代表資產(chǎn)階級(jí)利益的下議院批準(zhǔn)的原則，即政府預(yù)算必須經(jīng)議會(huì)審議批準(zhǔn)，議會(huì)有權(quán)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行修正。到17世紀(jì)末期，國(guó)家預(yù)算基本形成。19世紀(jì)中葉，議會(huì)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制最終得以實(shí)現(xiàn)。至此，英國(guó)出現(xiàn)了世界上第一個(gè)完整的、現(xiàn)代意義上的國(guó)家預(yù)算。預(yù)算不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制權(quán)，也形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具。[16]可以說(shuō)，在近代英國(guó)，代議制之所以能成功地制約國(guó)王的行政權(quán)力，從根基上講就是建立在對(duì)國(guó)家財(cái)政的控制上，而“議會(huì)也最終成為英國(guó)憲政不可缺少的組成部分”。[17]
英國(guó)的代議制憲政模式，基本上奠定了近代西方國(guó)家憲政模式的藍(lán)本。近代美國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家都是通過(guò)效仿英國(guó)而走上代議制模式憲政道路的，而它們所遵循的議會(huì)與行政的分權(quán)也都貫穿著議會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政給予監(jiān)管的憲政原則。[18]目前，幾乎所有的民主政治國(guó)家都十分強(qiáng)調(diào)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的控制權(quán)。盡管各國(guó)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算案的審議、修正能力大小有所區(qū)別，但綜觀世界各國(guó)，幾乎所有的國(guó)家都允許議會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審議，議會(huì)亦有權(quán)對(duì)之提出修正意見(jiàn)。司以毫不夸張地說(shuō)，議會(huì)有權(quán)通過(guò)審議、修正政府財(cái)政預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)政的控制是實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)的重要保障。
【關(guān)鍵詞】預(yù)算審議；審議程序；修正權(quán)；預(yù)算信息公開(kāi)
一、問(wèn)題的提出在經(jīng)濟(jì)匱乏的年代，政府掌握的公共資金有限，人們一般也就不會(huì)十分關(guān)心公共財(cái)政的問(wèn)題。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政府掌握的公共資金數(shù)目驚人，政府開(kāi)支動(dòng)輒上萬(wàn)億；民主法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)又使民眾的權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)得以加強(qiáng)，政府財(cái)政的安排就不可避免地成為各方利益主體矚目的焦點(diǎn)。在公眾與媒體的聚集之下，公共財(cái)政開(kāi)支領(lǐng)域的諸多怪現(xiàn)象便逐漸暴露，引發(fā)了公眾的質(zhì)疑與不滿。怪象之一：據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1995～2006年，國(guó)家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由996．54億元增加到7571．05億元，12年間增長(zhǎng)了6．60倍；行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重從在1978年僅為4．71％，到2006年上升到18．73％。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2．38％、英國(guó)的4．19％、韓國(guó)的5．06％、法國(guó)的6．5％、加拿大的7．1％以及美國(guó)的9．9％。[1]2009年北大教授王錫鋅在作客中央電視臺(tái)的《新聞1+1》節(jié)目時(shí)更披露：我國(guó)的公款吃喝、公車使用和公款出國(guó)的費(fèi)用接近9000億。與此同時(shí)，我國(guó)的社會(huì)保障制度卻遲遲建立不起來(lái)，公共醫(yī)療服務(wù)嚴(yán)重不足，教育經(jīng)費(fèi)匱乏，政府大力宣傳“希望工程”鼓勵(lì)民眾資助貧困孩子上學(xué)。怪象之二：2008年末4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后，由于4萬(wàn)億的具體流向和決定程序不甚明晰，結(jié)果國(guó)家發(fā)改委周邊旅館很快爆滿，各地都在“跑部錢進(jìn)”，幾乎每個(gè)省都挑燈夜戰(zhàn)，在短時(shí)間內(nèi)拿出了上百個(gè)項(xiàng)目，以期搭上“4萬(wàn)億”這趟便車。[2]怪象之三：每年臨近歲末，都會(huì)出現(xiàn)中央各部委和各級(jí)政府突擊花錢的現(xiàn)象，據(jù)媒體報(bào)道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了總預(yù)算的六成多，各地政府只花掉了總預(yù)算的七八成，一年一度的年底“突擊花錢”又不可避免地發(fā)生了。[3]于是，各項(xiàng)不必要的修建工程紛紛上馬，剛鋪過(guò)的道路掘開(kāi)重鋪，剛修整過(guò)的花圃推掉重來(lái)。
上述怪象的出現(xiàn)說(shuō)明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)改革不斷推進(jìn)、公共資金快速積累的同時(shí)，相應(yīng)的政治制度、法律制度卻未能隨之作出有效的調(diào)整。目前，無(wú)論是在公共資金的收入還是支出上，強(qiáng)大的行政權(quán)仍然處于主導(dǎo)地位，人大對(duì)預(yù)算的決定、預(yù)算的支出、預(yù)算的審查等問(wèn)題長(zhǎng)期處于弱監(jiān)督狀態(tài)，預(yù)算的法制化程度較低。如此一來(lái)，缺乏有效監(jiān)控的政府財(cái)政權(quán)被濫用、亂決策、亂花錢的現(xiàn)象也就在所難免。但這種財(cái)政上混亂、失控的局面與法治國(guó)家的應(yīng)然財(cái)政秩序相距甚遠(yuǎn)，既不利于在涉及國(guó)家財(cái)富的動(dòng)用、支出等問(wèn)題上落實(shí)人民主權(quán)原則，也不利于人民代表大會(huì)制度的真正實(shí)施，必須加強(qiáng)對(duì)該問(wèn)題的研究，為人民代表大會(huì)行使這一權(quán)力提供憲法理論根據(jù)，[4]建立起一套完整統(tǒng)一、公開(kāi)透明、公正民主的預(yù)算制度。
二、強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)是憲政的基本要求人民主權(quán)原則是近現(xiàn)代各國(guó)憲法公認(rèn)的基本原則，也是各國(guó)憲法發(fā)展和憲政制度的根本價(jià)值取向之一。集中體現(xiàn)人民主權(quán)原則的憲法一般都規(guī)定了代議制，將它作為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的具體途徑。根據(jù)人民主權(quán)原則，政府的權(quán)力來(lái)自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服務(wù)的權(quán)力，為公民提供良好的社會(huì)秩序，保障公民更好地享受自己的權(quán)利，并為公民提供盡可能多的公共服務(wù)。簡(jiǎn)言之，權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，按照社會(huì)正義的要求，它應(yīng)當(dāng)服務(wù)于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與增長(zhǎng)。[5]因此，政府的一切行為都必須向人民負(fù)責(zé)，人民應(yīng)當(dāng)直接或間接成為管理其自身事務(wù)的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都應(yīng)當(dāng)具有民意的基礎(chǔ)。
在諸多公共政策中，最需要民意基礎(chǔ)的無(wú)疑就是公共財(cái)政資金的征收和使用。因?yàn)槿藗兟?lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。[7]政府的每一分錢都來(lái)自于納稅人的財(cái)產(chǎn)，稅收的增加就意味著人民手中可支配貨幣的減少，而人民之所以愿意交納稅款，形成公共資金，是希望政府能“聚眾人之財(cái)，辦眾人之事”，為人民提供更好的福利。如果政府收取稅款，形成公共資金后，卻不讓人民了解這些錢的具體支出情況，更不讓人民對(duì)花費(fèi)這些錢的計(jì)劃發(fā)表意見(jiàn)，隨意使用公共資金，則人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)就受到了侵害，其保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)、獲得更大福利的需求無(wú)法得以滿足，人民主權(quán)、責(zé)任政府的原則也無(wú)從顯現(xiàn)。因此，由人民代表組成的“國(guó)會(huì)應(yīng)擁有權(quán)力來(lái)決定如何以及何時(shí)應(yīng)為這些目的而運(yùn)用資金。”[8]通過(guò)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的充分討論、審查與批準(zhǔn)，使政府與公眾之間通過(guò)對(duì)話來(lái)求得共識(shí)，才能使政府的目標(biāo)與公眾的需求相符合，保證資源的公平分配以及政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性。
另一方面，“權(quán)力有作惡的濫用的自然本性”，[9]是不得已存在之惡，人民必須時(shí)刻通過(guò)法律保持對(duì)行政權(quán)的警惕和控制。而人民對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的最重要、最有效途徑就是對(duì)通過(guò)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審批與掌控。因?yàn)椤肮駲?quán)利和國(guó)家權(quán)力最終都以物質(zhì)財(cái)富為基礎(chǔ)，都是物質(zhì)財(cái)富在一定歷史條件下的轉(zhuǎn)化形式?！盵10]財(cái)政資金是行政權(quán)力整個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，它就象政府機(jī)體內(nèi)的血液，支撐著一切政府活動(dòng)的進(jìn)行。只有掌握了政府的“經(jīng)濟(jì)命脈”，確保公共資金支出過(guò)程中的正規(guī)、準(zhǔn)時(shí)和忠實(shí)，才能截?cái)嗾块T濫用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，保證國(guó)家權(quán)力只用于提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)政府權(quán)力的有效監(jiān)控。如果公眾無(wú)法通過(guò)審查政府預(yù)算草案來(lái)確保財(cái)政的公共性，就無(wú)法保證國(guó)家權(quán)力的公共性，也就談不上限制政府和憲政精神。所以，有學(xué)者指出：“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國(guó)家的財(cái)政權(quán)是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中?！盵11]美國(guó)聯(lián)邦黨人漢密爾頓也認(rèn)為：“掌握國(guó)庫(kù)的權(quán)力可以被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來(lái)，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施。”[12]布倫南和布坎南甚至認(rèn)為：“財(cái)政約束實(shí)際上可以代替選舉約束，也就是說(shuō)，即使在選舉約束失效時(shí)它們?nèi)匀挥行??！盵13]
也許正是出于對(duì)預(yù)算的重視，英語(yǔ)中表述政府責(zé)任時(shí)所使用的單詞是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”?！癆ccountability”一詞來(lái)源于“Account”，而“Account”本指“帳目”、“計(jì)算”、“說(shuō)明”，[14]本義側(cè)重于可以從數(shù)量上予以計(jì)算、衡量和說(shuō)明，會(huì)計(jì)師Accountant也來(lái)自于同一詞根?？梢?jiàn)，“責(zé)任政府”的首要要求就是政府的帳目——即公共資金的收支應(yīng)是透明、可計(jì)算、可說(shuō)明，受人民監(jiān)督和控制的。
正因?yàn)閷?duì)公共財(cái)政的控制如此重要，西方近代資產(chǎn)階級(jí)與王權(quán)的斗爭(zhēng)首先奪取的就是對(duì)公共財(cái)政的控制權(quán)，西方的議會(huì)也正是在與王權(quán)不斷爭(zhēng)奪公共財(cái)政的控制權(quán)中，才最終確立起其政治地位的?！傲椪危ㄗh會(huì)政治）的歷史可以說(shuō)是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史”。[15]1215年的英國(guó)《大憲章》就國(guó)王與臣民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系確立了具有現(xiàn)代意義的原則和法度，其首要的一項(xiàng)就是稅收須經(jīng)納稅人批準(zhǔn)的原則。批稅權(quán)成功地限制了國(guó)王以各種形式非法征取臣民財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，從源頭上制約了行政權(quán)濫用的沖動(dòng)。可以說(shuō)，議會(huì)就是因公共財(cái)政而產(chǎn)生，對(duì)公共財(cái)政的控制也是議會(huì)的主要職責(zé)。故英諺稱，“稅收是代議制之母?！?640年，議會(huì)與王權(quán)之問(wèn)的暴力抵抗——英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命又確定了財(cái)政支出必須由代表資產(chǎn)階級(jí)利益的下議院批準(zhǔn)的原則，即政府預(yù)算必須經(jīng)議會(huì)審議批準(zhǔn)，議會(huì)有權(quán)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行修正。到17世紀(jì)末期，國(guó)家預(yù)算基本形成。19世紀(jì)中葉，議會(huì)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制最終得以實(shí)現(xiàn)。至此，英國(guó)出現(xiàn)了世界上第一個(gè)完整的、現(xiàn)代意義上的國(guó)家預(yù)算。預(yù)算不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制權(quán)，也形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具。[16]可以說(shuō)，在近代英國(guó)，代議制之所以能成功地制約國(guó)王的行政權(quán)力，從根基上講就是建立在對(duì)國(guó)家財(cái)政的控制上，而“議會(huì)也最終成為英國(guó)憲政不可缺少的組成部分”。[17]
英國(guó)的代議制憲政模式，基本上奠定了近代西方國(guó)家憲政模式的藍(lán)本。近代美國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家都是通過(guò)效仿英國(guó)而走上代議制模式憲政道路的，而它們所遵循的議會(huì)與行政的分權(quán)也都貫穿著議會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政給予監(jiān)管的憲政原則。[18]目前，幾乎所有的民主政治國(guó)家都十分強(qiáng)調(diào)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的控制權(quán)。盡管各國(guó)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算案的審議、修正能力大小有所區(qū)別，但綜觀世界各國(guó)，幾乎所有的國(guó)家都允許議會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審議，議會(huì)亦有權(quán)對(duì)之提出修正意見(jiàn)。司以毫不夸張地說(shuō)，議會(huì)有權(quán)通過(guò)審議、修正政府財(cái)政預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)政的控制是實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)的重要保障。