證券市場不同發(fā)展模式的政府證券監(jiān)管(3)

　　三、政府證券監(jiān)管的共識及其啟示
　　
　　比較發(fā)達國家和新興市場國家政府證券監(jiān)管權(quán)的演變歷史，可以得出政府證券監(jiān)管權(quán)具有如下共識，這些共識也為我國政府證券監(jiān)管權(quán)未來的制度設(shè)計指明了方向。
　　第一，各國政府證券監(jiān)管權(quán)介入證券市場的原因差異較大，對自律監(jiān)管缺陷的彌補，或者是應對經(jīng)濟危機都只是表層的原因，最根本的原因是本國政治、經(jīng)濟環(huán)境，即具體的國情，以及由此決定的政府職能的不同定位。政府職能的定位不僅決定了政府何時介入證券市場，還決定了政府證券監(jiān)管權(quán)與自律監(jiān)管權(quán)之間的關(guān)系。不同國情和相關(guān)制度的發(fā)展水平，決定了政府證券監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置情況不同。
　　第二，政府證券監(jiān)管權(quán)必須與自律監(jiān)管權(quán)配合才能發(fā)揮作用。但是，究竟怎樣配合，各國需要選擇不同的完善路徑。發(fā)達國家的自律監(jiān)管歷史久遠，已經(jīng)比較成熟，因此，這些國家目前的核心任務是如何界清兩者之間的權(quán)力邊界，防止重復監(jiān)管帶來的監(jiān)管成本激增，監(jiān)管效率下降。對新興市場國家而言，“發(fā)展與規(guī)范”證券市場的雙重職能定位，決定了政府主導的監(jiān)管狀況很難短期改變，自律監(jiān)管長期內(nèi)只能處于從屬的地位。因此，對這些國家而言，要實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)和配合，首先需要解決的問題是明確自律機構(gòu)的法律地位，在此基礎(chǔ)上，通過政府證券監(jiān)管機構(gòu)對自律機構(gòu)的逐漸授權(quán)和放權(quán)，促進自律機構(gòu)發(fā)揮其應有的監(jiān)管職能。之后，劃分兩者的界限以提高監(jiān)管效率。這些經(jīng)驗對我國同樣適用。
　　第三，從未來的發(fā)展趨勢看，對證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管的要求是所有國家的共識。尤其是對新興市場國家而言，由于存在多個政府機構(gòu)共同監(jiān)管證券市場的歷史，路徑依賴和部門權(quán)力利益化導致政府證券監(jiān)管權(quán)至今仍然無法完全集中于一個監(jiān)管部門之中，權(quán)力重疊與沖突現(xiàn)象嚴重，降低了監(jiān)管效率，因此，必須考慮如何解決這一問題。就發(fā)達國家而言，對證券市場的統(tǒng)一監(jiān)管已經(jīng)基本實現(xiàn)，是否設(shè)立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)，則根據(jù)本國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展水平和該國相關(guān)法律制度的情況決定。對我國而言，如何處理好證監(jiān)會與其他部委的權(quán)力重疊和沖突現(xiàn)象，真正實現(xiàn)證監(jiān)會對證券市場的集中統(tǒng)一監(jiān)管是提高政府監(jiān)管效率必須要解決的難題。
　　第四，政府證券監(jiān)管權(quán)從產(chǎn)生至今，權(quán)力內(nèi)容和范圍一直處于不斷的擴充之中。權(quán)力的擴大一方面可以提高監(jiān)管的效率，但同時也導致了政府證券監(jiān)管權(quán)對自律監(jiān)管領(lǐng)域的侵入，損害被監(jiān)管主體合法權(quán)益等違法行為的增多。因此，各國都強調(diào)對權(quán)力進行約束和監(jiān)督，這源自發(fā)達國家權(quán)利保護的傳統(tǒng)，及由此形成的對權(quán)力“惡”的認識，強調(diào)權(quán)力行使程序的公開、透明、公眾參與和對利害關(guān)系人的保護，并構(gòu)建了多層次的監(jiān)督體系，其中議會監(jiān)督最為根本，但實踐中發(fā)揮重要作用的是司法監(jiān)督和政府內(nèi)部的監(jiān)督。新興市場國家由于不具備這種歷史傳統(tǒng)，加上發(fā)展經(jīng)濟的要求，對權(quán)力的程序性約束很少，對政府證券監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督更多地體現(xiàn)在行政體系內(nèi)部的監(jiān)督，其他監(jiān)督機制仍然很難發(fā)揮作用。如何完善對我國證監(jiān)會的立法、司法和媒體監(jiān)督機制，是未來我國政府證券監(jiān)管權(quán)制度設(shè)計應考慮的問題。