證券市場不同發(fā)展模式的政府證券監(jiān)管(2)

　　二、政府主導(dǎo)型證券市場發(fā)展模式的政府證券監(jiān)管
　　
　　新興證券市場是區(qū)別于發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)證券市場的、發(fā)展中國家的證券市場。按照國際金融公司的權(quán)威定義，只要一個國家或地區(qū)的人均國民生產(chǎn)總值(GNP)沒有達(dá)到世界銀行劃定的高收入國家水平，那么這個國家或地區(qū)的股市就是新興市場。
　　
　　(一)韓國
　　韓國的證券市場基本在20世紀(jì)50年代起步，效仿美國建立了證券市場體制?？傮w而言，韓國政府證券監(jiān)管主體的發(fā)展可以分為三個階段。第一個階段：1956～1996年，財政經(jīng)濟(jì)部主管證券市場，具有最高的金融監(jiān)管權(quán)限。20世紀(jì)60年代初軍政府上臺后，韓國逐漸實行政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制，政府大大加強(qiáng)了對銀行和證券等金融領(lǐng)域的干預(yù)。與此相適應(yīng)，在財政金融關(guān)系上采取大財政、小金融的做法，由財政經(jīng)濟(jì)部主管證券市場，以便金融部門聽命于政府，為政府及時籌集發(fā)展資金。專門的政府證券監(jiān)管部門是根據(jù)1976年修訂的《證券交易法》，于1977年設(shè)立的證券管理委員會及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——證券監(jiān)督院，確立了強(qiáng)有力的綜合性證券行政管理體系。第二個階段：1997～2004年，該階段金融監(jiān)管權(quán)從財政經(jīng)濟(jì)部分離出來，集中于金融監(jiān)督委員會行使。1997年韓國金融危機(jī)的爆發(fā)使韓國政府意識到建立獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要性，于是根據(jù)1997年的《金融監(jiān)管組織設(shè)立法》，設(shè)立了獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)督委員會(FSC)，負(fù)責(zé)整個金融市場的監(jiān)管。在FSC之下，設(shè)立證券與期貨委員會(SFC)，具體負(fù)責(zé)證券和期貨市場的監(jiān)管事務(wù)和可能被移送FSC的一些初級問題。第三個階段：2005年至今。為了將韓國締造成為東北亞金融中心，應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營等多種變化，韓國政府認(rèn)識到有必要改革現(xiàn)有資本市場的相關(guān)法律法規(guī)，以加強(qiáng)該國金融市場在21世紀(jì)的國際競爭力。因此于2006年12月向國民大會遞交了《金融投資服務(wù)與資本市場法》，該法將極大放寬韓國非銀行金融業(yè)的準(zhǔn)入限制，立足于消減當(dāng)前韓國金融領(lǐng)域法規(guī)的數(shù)量，放松對金融領(lǐng)域的監(jiān)管，約束跨行業(yè)經(jīng)營和對投資者的保護(hù)幾個方面。
　　總體而言，韓國的金融監(jiān)管體系一直是政府主導(dǎo)型模式。但從發(fā)展趨勢來看，韓國正順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，在一定程度上減少政府干預(yù)，在金融監(jiān)督委員會的監(jiān)管下，發(fā)揮韓國自律機(jī)構(gòu)——韓國證券期貨交易所(KRX)和韓國證券業(yè)協(xié)會(KSDA)的職能，走向政府主導(dǎo)與自律結(jié)合的中間型管理體制?！绊n國證券市場的發(fā)展歷程表明，政府對證券市場的限制和干預(yù)程度越小，證券市場發(fā)展的可能性就越大。與此同時，政府必要的限制和干預(yù)，又會對證券市場的健康發(fā)展產(chǎn)生積極的影響?！?br /> 　　
　　(二)印度
　　1947年獨(dú)立后，印度與中國一樣，長期奉行計劃經(jīng)濟(jì)原則。20世紀(jì)80年代中期開始，印度政府堅定地實行經(jīng)濟(jì)自由化改革措施。此后，印度政府不遺余力地提升證券市場的透明度和效率，制定保護(hù)投資者的法律，使印度證券市場自20世紀(jì)90年代以來取得了巨大成就。1991年7月，印度經(jīng)濟(jì)開始了巨大的變革：國家管制、許可證、冗長的審批程序以及僵硬的官僚體制被廢除，經(jīng)濟(jì)獲得新生。同年，印度實行證券市場自由化并加強(qiáng)證券市場基礎(chǔ)建設(shè)，通過《1992年印度證券交易委員會法》設(shè)立證券交易委員會(SEBI)，賦予SEBI投資者保護(hù)、促進(jìn)證券市場發(fā)展和監(jiān)管證券市場的全權(quán)職能。SEBI為法定團(tuán)體，不是政府機(jī)構(gòu)。雖然其主席由政府任命，但SEBI并不是唯一的政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，印度經(jīng)濟(jì)部、印度公司部、印度儲備銀行與SEBI共同監(jiān)管證券市場。另外，SEBI也十分注重與自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配合，共同實施證券監(jiān)管。通過整合市場監(jiān)管系統(tǒng)，收集證據(jù)證明違規(guī)，SEBI決定在所有交易所和市場實施一套市場監(jiān)管綜合系統(tǒng)，由綜合監(jiān)管部負(fù)責(zé)監(jiān)督市場走勢、分析交易憑證和交易指數(shù)的模式，并與交易所和托管公司協(xié)商對策。為了防止SEBI履行職權(quán)的不規(guī)范，對SEBI進(jìn)行的監(jiān)督體現(xiàn)在兩個方面：一是政府體系內(nèi)的監(jiān)督，表現(xiàn)在財政部對SEBI主席的任免方面，以及在特定情況下，根據(jù)《1992年印度證券交易委員會法》第17條規(guī)定中央政府可以代行SEBI的職責(zé)；二是司法監(jiān)督，受到SEBI處罰的主體不服可以上訴，直至最高法院。
　　印度十幾年來證券市場的發(fā)展與政府寬松的政策環(huán)境有直接關(guān)系，其以上市公司及產(chǎn)品本身的吸引力為基礎(chǔ)，靠市場去發(fā)現(xiàn)價格，取得了不錯的效果。但是，印度的證券監(jiān)管也有亟待改進(jìn)之處，如：監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)分割、職能重疊和沖突問題，不利于整合監(jiān)管資源；中央政府過度干預(yù)證券市場的傾向仍然明顯，尤其體現(xiàn)在《1992年印度證券交易委員會法》第17條的規(guī)定上。
　　
　　(三)俄羅斯
　　俄羅斯的證券市場成立于1991年，屬于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的新興市場，其政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展可以分為四個階段。第一階段為1996年以前的財政部監(jiān)管時期。1991年，俄羅斯聯(lián)邦通過了《有價證券發(fā)行、流通和證券交易所章程》的決議，標(biāo)志著俄羅斯證券市場正式誕生，該章程確立了俄羅斯財政部為證券市場的管理者。之所以進(jìn)行這種設(shè)置，主要因為當(dāng)時的俄羅斯剛剛經(jīng)歷了休克療法，經(jīng)濟(jì)處于低谷，法律混亂，政府的職能定位是恢復(fù)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財政部作為國家財政經(jīng)濟(jì)的主要部門，自然擔(dān)負(fù)起了監(jiān)管市場的重任。1993年，根據(jù)總統(tǒng)令設(shè)立了證券和交易委員會，為部委級機(jī)構(gòu)，但沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)。第二階段為1996～1998年。1996年，根據(jù)第1009號總統(tǒng)令《關(guān)于證券市場委員會》的規(guī)定，將證券和交易委員會改為俄羅斯聯(lián)邦證券市場委員會(FCSM)，該機(jī)構(gòu)為部委級機(jī)構(gòu)，主席由總統(tǒng)任命。1996年的《俄羅斯聯(lián)邦證券市場法》(以下簡稱“市場法”)賦予FCSM監(jiān)督金融市場的權(quán)力。第三階段為1998～2004年。1998年俄羅斯經(jīng)歷了三次金融危機(jī)，嚴(yán)重打擊了本國經(jīng)濟(jì)，促使政府通過進(jìn)一步保護(hù)投資者并改善市場環(huán)境促進(jìn)證券市場的恢復(fù)。因此，政府對證券市場的管理框架進(jìn)行了重要改革，通過1999年修改《市場法》和制定《投資者保護(hù)法》(2000年生效)，強(qiáng)化政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)，F(xiàn)CSM的權(quán)力在1999年發(fā)生了徹底改變。新法改變了以往FCSM必須經(jīng)法庭允許才能對違法公司處以罰款的規(guī)定，明確FCSM可以授予其國內(nèi)分支機(jī)構(gòu)以執(zhí)法權(quán)，該機(jī)構(gòu)的地位進(jìn)一步加強(qiáng)，此時俄羅斯擁有了類似美國證券監(jiān)管模式的法律框架。但FCSM并不是證券市場唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，財政部和中央銀行也對證券市場進(jìn)行監(jiān)管，由于分工不清，經(jīng)常發(fā)生職責(zé)沖突。第四階段為2004年至今。2004年第314號總統(tǒng)令宣布建立俄羅斯聯(lián)邦金融市場服務(wù)管理局(FSFM)，該機(jī)構(gòu)為政府機(jī)構(gòu)，直接對總理負(fù)責(zé)，統(tǒng)一監(jiān)管整個證券市場。設(shè)立該機(jī)構(gòu)的目的是為了順應(yīng)俄羅斯金融業(yè)向混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢，從而改變了多頭監(jiān)管的現(xiàn)象。FSFM作為FCSM的繼承者，擁有了更大的職權(quán)。但該機(jī)構(gòu)并不是類似德國BaFin的全能金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因為保險基金歸聯(lián)邦保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、審計機(jī)構(gòu)由財政部監(jiān)管、銀行由中央銀行監(jiān)管，并且FSFM沒有行政立法權(quán)，因此仍然涉及不同機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題，但其未來的發(fā)展方向為全能監(jiān)管者。
　　在俄羅斯證券市場的發(fā)展歷史上，尤其在1991～1995年政府尚未集中監(jiān)管證券市場的時期，自律機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要的作用，這也導(dǎo)致俄羅斯實行的是政府監(jiān)管與自律監(jiān)管相結(jié)合的中間型。但由于俄羅斯證券市場發(fā)展初期極其混亂，經(jīng)濟(jì)低迷，政府的職能定位必然是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展證券市場。因此，政府監(jiān)管一直處于主導(dǎo)地位，也導(dǎo)致俄羅斯證券監(jiān)管是不完善的中間型。
　　
　　(四)中國
　　中國的證券監(jiān)管可以分為三個階段：1990～1992年為分散監(jiān)管階段。這一時期，政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)以中央銀行為主，多部門(財政部、計委、人民銀行、體改委)介入，形成由多個部門共同監(jiān)管證券市場的局面。但由于令出多門，協(xié)調(diào)不夠，實踐中造成了一定的混亂。地方政府，主要是上海、深圳市政府，還有人民銀行的當(dāng)?shù)胤中谐洚?dāng)了證券市場的主要管理者。由于缺乏明確的監(jiān)管主體，自律機(jī)構(gòu)在實踐中發(fā)揮了重要作用。這一時期，“國有企業(yè)改革對資本市場的巨大制度需求是資本市場快速發(fā)展的內(nèi)在動因?！痹诖藙右蛴绊懴?，政府的職能定位為大力發(fā)展證券市場，為國有企業(yè)融資、解困，導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)關(guān)在承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的同時，也承擔(dān)了發(fā)展市場、為國有企業(yè)融資等非監(jiān)管責(zé)任。政府職能定位從根本上導(dǎo)致政府對證券市場的全面干預(yù)，并通過制度安排建立自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而決定了自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)長期的從屬地位，無法發(fā)揮自律監(jiān)管職能。1992～1997年為多頭監(jiān)管階段。1992年中國政府證券監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)——國務(wù)院證券委員會及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)一一證券監(jiān)督管理委員會(CSRC)成立，中國證券市場的監(jiān)管開始走向規(guī)范化和制度化。除了證券委和證監(jiān)會以外，地方政府負(fù)責(zé)選拔和推薦公開發(fā)行股票的企業(yè)，會同企業(yè)主管部門審批地方企業(yè)的股份制試點，上海、深圳市政府歸口管理滬深交易所。1996年3月，證監(jiān)會決定分批授予地方監(jiān)管部門行使部分監(jiān)管職責(zé)。1997年至今為集中統(tǒng)一監(jiān)管階段。1997年8月，國務(wù)院決定，深滬證券交易所劃歸證監(jiān)會直接領(lǐng)導(dǎo)，地方政府不再行使管理權(quán)。同時，撤銷了原來的證券委，將其監(jiān)管職能移交證監(jiān)會，人民銀行的監(jiān)管職能也移交給證監(jiān)會，將原來隸屬地方政府的證券監(jiān)管部門收歸證監(jiān)會。證監(jiān)會作為全國證券期貨市場的主管部門，是國務(wù)院的直屬事業(yè)單位。但政府證券監(jiān)管權(quán)并未完全集中于證監(jiān)會，財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國資委、發(fā)改委仍然擁有部分政府證券監(jiān)管權(quán)，證監(jiān)會事實上并不能實現(xiàn)法律規(guī)定的對證券市場的集中統(tǒng)一監(jiān)管。“多頭監(jiān)管”仍然存在，而且這些機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力重疊和沖突現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了證券監(jiān)管的效率。之所以存在這種狀況，與歷史上多部門監(jiān)管形成的路徑依賴有關(guān)，更為根本的原因則是在部門權(quán)力利益化影響下，各機(jī)構(gòu)對部門利益最大化的追求。如何與這些機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)是亟待解決的問題，直接影響到政府證券監(jiān)管權(quán)的運(yùn)作效率。
　　2004年國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》(簡稱“國九條”)中明確提出要以更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用為目標(biāo)，建設(shè)透明高效、結(jié)構(gòu)合理、機(jī)制健全、功能完善、運(yùn)行安全的資本市場。政府職能的重新定位導(dǎo)致了證監(jiān)會監(jiān)管任務(wù)的改變，也促使法律對自律組織地位的認(rèn)同。2005年《證券法》明確規(guī)定了證券交易所是組織和監(jiān)督證券交易、實行自律管理的法人。但目前交易所的事實地位和法律地位仍然不符，證監(jiān)會與自律機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)邊界不清，導(dǎo)致了監(jiān)管效率低下，尤其是證監(jiān)會對違法行為的處罰效率低。
　　證監(jiān)會從產(chǎn)生之日起權(quán)力不斷擴(kuò)大，最大的問題在于缺乏對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，尤其是監(jiān)管程序的缺失，導(dǎo)致權(quán)力行使的不規(guī)范，執(zhí)法中存在違法現(xiàn)象，損害了投資者的利益?，F(xiàn)有對證監(jiān)會的監(jiān)督主要以行政體系內(nèi)部監(jiān)督為主，其他的監(jiān)督機(jī)制尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　
　　(五)小結(jié)
　　第一，新興市場國家政府監(jiān)管介入證券市場的原因并不是源于對自律監(jiān)管不足的彌補(bǔ)，而是為了籌措資金，或者應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更深刻的原因在于政治經(jīng)濟(jì)背景決定下的政府急切促進(jìn)證券市場發(fā)展的職能定位。因此，權(quán)力介入的初期，都對證券市場進(jìn)行了集中全面的管理，自律監(jiān)管也成為政府的制度安排。但隨著經(jīng)濟(jì)政治情況的改變，尤其是市場化的深入，政府職能定位再次變化，逐漸意識到放松管制、促進(jìn)市場機(jī)制作用發(fā)揮的重要性，開始了市場化的改革，集中體現(xiàn)在對行政許可、審批等制度的廢除，并促進(jìn)自律監(jiān)管作用的發(fā)揮，但政府主導(dǎo)的狀態(tài)仍將持續(xù)相當(dāng)長的時間。
　　第二，相對發(fā)達(dá)國家，新興市場國家證券市場產(chǎn)生和發(fā)展的時間較短，政府監(jiān)管經(jīng)驗不足，監(jiān)管體制尚未成型。因此，新興市場國家的政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般均經(jīng)歷了由財政(經(jīng)濟(jì))部、中央銀行等多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管證券市場到設(shè)立較為集中監(jiān)管部門的過程，未來的發(fā)展趨勢是設(shè)立統(tǒng)一的政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是，由于這些國家相關(guān)法律體系尚不健全，加上出于維護(hù)部門利益導(dǎo)致的路徑依賴，即使在集中監(jiān)管者出現(xiàn)后，多部門監(jiān)管格局短期內(nèi)仍然無法消除，各個監(jiān)管主體之間仍然存在職能重疊和沖突的現(xiàn)象。這也成為影響證券監(jiān)管效率的最主要問題之一。如何提高監(jiān)管效率，是各國都要解決的核心問題。
　　第三，新興市場國家中，政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)雖然包括事業(yè)單位或者法定團(tuán)體，其主席(或理事長)由總統(tǒng)(或總理)任命，但獨(dú)立性仍然較差。加之證券市場發(fā)展變化快，政府對證券市場的干預(yù)較多，對監(jiān)管主體進(jìn)行約束和監(jiān)督的法律不夠完善，導(dǎo)致政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易受政府政策調(diào)整的影響，使其監(jiān)管行為的連續(xù)性和規(guī)范性降低。與此同時，隨著政府證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有越來越廣泛的監(jiān)管權(quán)，這種不連續(xù)和規(guī)范性差的監(jiān)管行為對被監(jiān)管主體的利益可能產(chǎn)生更大的損害。因此，新興市場國家更需要完善對政府證券監(jiān)管權(quán)行使的約束和監(jiān)督，但這種監(jiān)督主要集中在行政體系內(nèi)部，其他監(jiān)督相對薄弱，這與上述國家司法體系的完善程度有關(guān)。