地方政府債務(wù)風(fēng)險問題防范的探索
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摘要：近年來我國地方政府債務(wù)呈現(xiàn)上升、積累和擴大的趨勢,龐大的地方政府債務(wù)已成為影響經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素,財政支出增加,財政債務(wù)風(fēng)險陡然增加,這種現(xiàn)實引起社會各方關(guān)注和高度重視，本文就防范地方政府性債務(wù)進(jìn)行分析。
關(guān)鍵詞：政府債務(wù)；主體；償還機制
地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，由于過去的交易或事項而引起的將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源外流的政府現(xiàn)有責(zé)任。政府性債務(wù)關(guān)系到政府信譽，影響到地方投資發(fā)展的軟環(huán)境，如何有效防范和化解政府性債務(wù)帶來的財政風(fēng)險，達(dá)到既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，有確保財政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行，是實行政府性債務(wù)科學(xué)管理的更本目的。
一、要增強風(fēng)險意識，根據(jù)政府財力適度舉債
政府及相關(guān)部門、單位要樹立一定的風(fēng)險意識和憂患意識，始終對政府性債務(wù)風(fēng)險的危害性和防范政府性債務(wù)風(fēng)險的重要性保持清醒的認(rèn)識。要充分認(rèn)識到政府舉債必須與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可用財力增量情況相適應(yīng)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、財政收支形勢和現(xiàn)有政府性債務(wù)規(guī)模，科學(xué)合理制定政府舉債的中長期規(guī)劃。在保證償債負(fù)擔(dān)均衡的情況下，規(guī)劃未來的債務(wù)期限和結(jié)構(gòu)，對于不同的政府性債務(wù)的風(fēng)險程度，做出合理的未來債務(wù)資金的使用方向，然后采取與之相適應(yīng)的舉債限制措施，防止重借輕還和只追求貸款數(shù)量、忽視項目質(zhì)量的傾向，用以保障債務(wù)資金的使用效果和償還能力。
二、理順管理體制，明確主體嚴(yán)格審批制度
各級政府要切實加強政府性債務(wù)的歸口管理，進(jìn)一步明確財政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，嚴(yán)禁政府各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，盡快扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面。作為政府性債務(wù)的主管機關(guān)，財政部門要承擔(dān)起對區(qū)域內(nèi)政府性債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的責(zé)任，充分發(fā)揮職能作用，按照公共財政的要求，嚴(yán)格界定舉債的范圍，各級政府要成立政府性債務(wù)審批管理領(lǐng)導(dǎo)小組，要負(fù)責(zé)對本級政府的舉借債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審批并密切監(jiān)督政府性債務(wù)的使用的償還情況。財政部門要做到整合融資平臺，盤活國有資產(chǎn)，集中管理，避免各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，導(dǎo)致政府性債務(wù)的風(fēng)險程度加深。嚴(yán)格基本建設(shè)程序，規(guī)范投資管理行為，尤其要杜絕將政府性債務(wù)資金投向經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，實現(xiàn)對財政投資項目資金運用和財務(wù)活動的有效監(jiān)管。要以防范和化解財政風(fēng)險為重點，從落實償債資金入手，結(jié)合預(yù)算編制改革，逐步把政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，建立起一套科學(xué)有效的政府性債務(wù)管理機制，以預(yù)算約束舉債和償債能力，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。
三、落實債務(wù)責(zé)任，完善政府債務(wù)管理制度
要建立政府性管理辦法，用制度明確政府舉債的范圍、原則、程序、條件等，建立完善責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的借、用、還相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機制，切實優(yōu)化并落實償債方案，在確定舉債計劃的同時，必須一并制定償債計劃，明確償債的資金來源。對以收費等經(jīng)營性收入作為償債來源的，要對預(yù)期的收入進(jìn)行認(rèn)真的測算評估，確保償債資金來源可靠，避免收入計劃落空，影響債務(wù)償還?，F(xiàn)實中不少舉債單位為了舉債計劃容易通過，借到更多的錢，往往高估舉借項目的收入，與項目投入營運后的實際收入差距很大，造成償債困難，這種情況必須改變；對需要財政安排資金作為償債資金來源的，在制定償債計劃時必須經(jīng)財政部門審核同意和政府批準(zhǔn)，財政部門要按照償債計劃把償債資金列入預(yù)算并及時撥付；對以土地出讓收入作為償債資金來源的，土地的開發(fā)利用和出讓必須符合國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)劃，并充分考慮土地報批、出讓價格、政策變化等不確定因素。對由于不同原因造成償債資金來源變化的，必須及時調(diào)整償債方案，重新落實償債資金來源，確保償債方案穩(wěn)妥、可靠。并且要加強政府間轉(zhuǎn)貸資金管理,注重還貸能力。為數(shù)不少的地方政府為取得所謂的政績,不顧地方的實際需要,不顧項目的效益,不顧本級財政的償債能力,想盡辦法爭取國債轉(zhuǎn)貸資金和農(nóng)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)貸資金。這部分項目轉(zhuǎn)貸資金,借時容易還時難,上級財政只好采取扣款的方式回收資金,導(dǎo)致借債的地方政府財政運行困難,或是擠占其他的公共支出形成債務(wù)種類的轉(zhuǎn)換,或是向上級財政借新債還舊債。因此,對政府間轉(zhuǎn)貸資金必須加強管理。
四、明確償債主體，建立地方政府債務(wù)償還機制
債務(wù)的償還，是地方政府債務(wù)管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)，首先建立和完善償債機制，明確償債責(zé)任，要按照“誰借款、誰還款、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任，在舉債時就確定償債責(zé)任主體，由責(zé)任主體承擔(dān)債務(wù)償還任務(wù)，要進(jìn)一步完善責(zé)任制，采取約束性措施，加大督查力度，強化償債主體的償債責(zé)任。償債責(zé)任主體單位要組織落實償債資金，及時按合同支付本息；對于由于某種原因償債計劃確定的償債資金不能落實、償還出現(xiàn)困難的，應(yīng)千方百計籌措其他資金，彌補償債資金的不足，并主動做好與債權(quán)單位的溝通，確保及時足額償還到期的政府性債務(wù)。再建立償債基金，這是確保政府信譽和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。從理論上講，儲備的償債基金與其他正常支出一樣，也是一種財政支出，當(dāng)未定的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)時，較大規(guī)模的償債基金儲備可以減少地方財政短期內(nèi)所面臨的支付壓力。對于那些自身有部分償債能力的債務(wù)項目，各級地方政府應(yīng)對其經(jīng)營情況和財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)控，要求其制定出償債計劃，并監(jiān)督執(zhí)行。
關(guān)鍵詞：政府債務(wù)；主體；償還機制
地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，由于過去的交易或事項而引起的將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源外流的政府現(xiàn)有責(zé)任。政府性債務(wù)關(guān)系到政府信譽，影響到地方投資發(fā)展的軟環(huán)境，如何有效防范和化解政府性債務(wù)帶來的財政風(fēng)險，達(dá)到既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，有確保財政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行，是實行政府性債務(wù)科學(xué)管理的更本目的。
一、要增強風(fēng)險意識，根據(jù)政府財力適度舉債
政府及相關(guān)部門、單位要樹立一定的風(fēng)險意識和憂患意識，始終對政府性債務(wù)風(fēng)險的危害性和防范政府性債務(wù)風(fēng)險的重要性保持清醒的認(rèn)識。要充分認(rèn)識到政府舉債必須與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可用財力增量情況相適應(yīng)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、財政收支形勢和現(xiàn)有政府性債務(wù)規(guī)模，科學(xué)合理制定政府舉債的中長期規(guī)劃。在保證償債負(fù)擔(dān)均衡的情況下，規(guī)劃未來的債務(wù)期限和結(jié)構(gòu)，對于不同的政府性債務(wù)的風(fēng)險程度，做出合理的未來債務(wù)資金的使用方向，然后采取與之相適應(yīng)的舉債限制措施，防止重借輕還和只追求貸款數(shù)量、忽視項目質(zhì)量的傾向，用以保障債務(wù)資金的使用效果和償還能力。
二、理順管理體制，明確主體嚴(yán)格審批制度
各級政府要切實加強政府性債務(wù)的歸口管理，進(jìn)一步明確財政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，嚴(yán)禁政府各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，盡快扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面。作為政府性債務(wù)的主管機關(guān)，財政部門要承擔(dān)起對區(qū)域內(nèi)政府性債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的責(zé)任，充分發(fā)揮職能作用，按照公共財政的要求，嚴(yán)格界定舉債的范圍，各級政府要成立政府性債務(wù)審批管理領(lǐng)導(dǎo)小組，要負(fù)責(zé)對本級政府的舉借債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審批并密切監(jiān)督政府性債務(wù)的使用的償還情況。財政部門要做到整合融資平臺，盤活國有資產(chǎn)，集中管理，避免各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，導(dǎo)致政府性債務(wù)的風(fēng)險程度加深。嚴(yán)格基本建設(shè)程序，規(guī)范投資管理行為，尤其要杜絕將政府性債務(wù)資金投向經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，實現(xiàn)對財政投資項目資金運用和財務(wù)活動的有效監(jiān)管。要以防范和化解財政風(fēng)險為重點，從落實償債資金入手，結(jié)合預(yù)算編制改革，逐步把政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，建立起一套科學(xué)有效的政府性債務(wù)管理機制，以預(yù)算約束舉債和償債能力，實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展。
三、落實債務(wù)責(zé)任，完善政府債務(wù)管理制度
要建立政府性管理辦法，用制度明確政府舉債的范圍、原則、程序、條件等，建立完善責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的借、用、還相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機制，切實優(yōu)化并落實償債方案，在確定舉債計劃的同時，必須一并制定償債計劃，明確償債的資金來源。對以收費等經(jīng)營性收入作為償債來源的，要對預(yù)期的收入進(jìn)行認(rèn)真的測算評估，確保償債資金來源可靠，避免收入計劃落空，影響債務(wù)償還?，F(xiàn)實中不少舉債單位為了舉債計劃容易通過，借到更多的錢，往往高估舉借項目的收入，與項目投入營運后的實際收入差距很大，造成償債困難，這種情況必須改變；對需要財政安排資金作為償債資金來源的，在制定償債計劃時必須經(jīng)財政部門審核同意和政府批準(zhǔn)，財政部門要按照償債計劃把償債資金列入預(yù)算并及時撥付；對以土地出讓收入作為償債資金來源的，土地的開發(fā)利用和出讓必須符合國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)劃，并充分考慮土地報批、出讓價格、政策變化等不確定因素。對由于不同原因造成償債資金來源變化的，必須及時調(diào)整償債方案，重新落實償債資金來源，確保償債方案穩(wěn)妥、可靠。并且要加強政府間轉(zhuǎn)貸資金管理,注重還貸能力。為數(shù)不少的地方政府為取得所謂的政績,不顧地方的實際需要,不顧項目的效益,不顧本級財政的償債能力,想盡辦法爭取國債轉(zhuǎn)貸資金和農(nóng)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)貸資金。這部分項目轉(zhuǎn)貸資金,借時容易還時難,上級財政只好采取扣款的方式回收資金,導(dǎo)致借債的地方政府財政運行困難,或是擠占其他的公共支出形成債務(wù)種類的轉(zhuǎn)換,或是向上級財政借新債還舊債。因此,對政府間轉(zhuǎn)貸資金必須加強管理。
四、明確償債主體，建立地方政府債務(wù)償還機制
債務(wù)的償還，是地方政府債務(wù)管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)，首先建立和完善償債機制，明確償債責(zé)任，要按照“誰借款、誰還款、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任，在舉債時就確定償債責(zé)任主體，由責(zé)任主體承擔(dān)債務(wù)償還任務(wù)，要進(jìn)一步完善責(zé)任制，采取約束性措施，加大督查力度，強化償債主體的償債責(zé)任。償債責(zé)任主體單位要組織落實償債資金，及時按合同支付本息；對于由于某種原因償債計劃確定的償債資金不能落實、償還出現(xiàn)困難的，應(yīng)千方百計籌措其他資金，彌補償債資金的不足，并主動做好與債權(quán)單位的溝通，確保及時足額償還到期的政府性債務(wù)。再建立償債基金，這是確保政府信譽和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。從理論上講，儲備的償債基金與其他正常支出一樣，也是一種財政支出，當(dāng)未定的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)時，較大規(guī)模的償債基金儲備可以減少地方財政短期內(nèi)所面臨的支付壓力。對于那些自身有部分償債能力的債務(wù)項目，各級地方政府應(yīng)對其經(jīng)營情況和財務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)控，要求其制定出償債計劃，并監(jiān)督執(zhí)行。