內(nèi)部控制視角下高校財(cái)務(wù)管理探究
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［摘 要］隨著我國(guó)高度教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校財(cái)務(wù)管理問題日益凸顯。 目前我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理中存在的問題主要是缺乏具體可行的高校內(nèi)部控制規(guī)范性文件、高校領(lǐng)導(dǎo)層和具體財(cái)務(wù)人員內(nèi)部控制意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)管理不科學(xué)。 完善高校財(cái)務(wù)管理首先要做好高校內(nèi)部控制規(guī)章制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制體系，其次要強(qiáng)化高校職工內(nèi)部控制觀念培養(yǎng)，提高財(cái)會(huì)人員綜合素質(zhì)，最后要抓好高校財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵控制點(diǎn)。
［關(guān)鍵詞］高校財(cái)務(wù)管理；高校內(nèi)部控制規(guī)范性文件；內(nèi)部控制體系；內(nèi)部控制觀念；事業(yè)單位內(nèi)部控制；論文代寫
高?？焖侔l(fā)展的今天，面對(duì)新挑戰(zhàn)、新形勢(shì)，高校財(cái)務(wù)管理需要加強(qiáng)內(nèi)部控制。 高校內(nèi)部控制是指高校為維護(hù)其自身資產(chǎn)的安全和完整，保證自身教學(xué)、科研等各項(xiàng)活動(dòng)的正常、有序展開，確保財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和合理性，加強(qiáng)高校自身風(fēng)險(xiǎn)控制而構(gòu)建的一套規(guī)范化、嚴(yán)密的動(dòng)態(tài)管理控制系統(tǒng)。
一、內(nèi)部控制視角下高校財(cái)務(wù)管理的基本原則
我國(guó)高等學(xué)校經(jīng)歷了一段快速發(fā)展時(shí)期，當(dāng)前正處在承前啟后、繼往開來(lái)的關(guān)鍵階段，面臨著從“數(shù)量”的增長(zhǎng)到“質(zhì)量”的提高、從“外延”的擴(kuò)張到“內(nèi)涵”的提升、從“硬件”的加強(qiáng)到“軟件”的改善等轉(zhuǎn)變。 在樹立科學(xué)的發(fā)展理念、正確地制定未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的背景之下，高校應(yīng)著力提升內(nèi)涵建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。 從內(nèi)部控制角度出發(fā)，高校在財(cái)務(wù)管理方面應(yīng)牢牢抓住預(yù)算管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理和基本建設(shè)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)管理水平［１ ４］。
（一） 加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算執(zhí)行效率
高校要堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、保障重點(diǎn)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、收支平衡”的原則，科學(xué)合理編制預(yù)算，建立科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算管理機(jī)制。 要根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展和綜合能力科學(xué)編制學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)年度工作重點(diǎn)對(duì)經(jīng)費(fèi)的需求編制財(cái)務(wù)預(yù)算，并將預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任分解到校內(nèi)各部門各單位，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制與分析，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出。 學(xué)校一切收入都要納入預(yù)算管理，將預(yù)算管理貫穿于財(cái)務(wù)活動(dòng)的所有領(lǐng)域，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)謹(jǐn)性，充分發(fā)揮預(yù)算在資源配置中的杠桿作用。 支出預(yù)算要統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)，根據(jù)“重點(diǎn)突出，效率優(yōu)先，勤儉節(jié)約”的原則從緊安排各項(xiàng)支出。 高校要進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大內(nèi)涵建設(shè)支出。
（二） 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，提高使用效益
高校要根據(jù)上級(jí)主管部門制定的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法的要求，進(jìn)一步完善學(xué)校內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)管理制度，建立健全科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的監(jiān)督約束機(jī)制。 制定具體的實(shí)施細(xì)則，將取得的各類科研經(jīng)費(fèi)全部納入學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理、集中核算，并確?？蒲薪?jīng)費(fèi)專款專用，切實(shí)提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益。要逐步建立和完善全額成本核算制度，明確開支范圍和比例。 科研經(jīng)費(fèi)的使用要符合開展科研活動(dòng)的實(shí)際需要，不得支出與科研課題無(wú)關(guān)的費(fèi)用。 凡使用科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)置的固定資產(chǎn)和形成的無(wú)形資產(chǎn)，均屬于國(guó)有資產(chǎn)，必須納入學(xué)校資產(chǎn)統(tǒng)一管理。 科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須切實(shí)履行科研經(jīng)費(fèi)管理與使用的職責(zé)。 審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用審計(jì)，實(shí)施對(duì)重大科研課題或大額度科研項(xiàng)目資金使用的全過程跟蹤審計(jì)，杜絕科研經(jīng)費(fèi)使用中假公濟(jì)私等行為。
（三） 加強(qiáng)資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)資源共享
對(duì)于學(xué)校資產(chǎn)管理工作，高校要成立資產(chǎn)管理部門，統(tǒng)籌管理全校的所有資產(chǎn)，并建立新型的資產(chǎn)管理體系，實(shí)現(xiàn)大型儀器設(shè)備共享；要運(yùn)用先進(jìn)管理手段，實(shí)行資產(chǎn)信息化管理，對(duì)資產(chǎn)實(shí)行全過程實(shí)時(shí)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高資產(chǎn)的使用效率和效益；要增強(qiáng)無(wú)形資產(chǎn)的管理意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的保護(hù)，依法合理利用無(wú)形資產(chǎn)；要加強(qiáng)學(xué)校經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和校辦產(chǎn)業(yè)的管理，規(guī)范校辦產(chǎn)業(yè)的投資行為和經(jīng)營(yíng)管理，防范校辦產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。 同時(shí)，高校要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度和招投標(biāo)制度，按財(cái)政部門的統(tǒng)一要求，編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算，屬于政府采購(gòu)范圍內(nèi)的支出要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度，不得無(wú)預(yù)算和超預(yù)算采購(gòu)，做到采購(gòu)行為公開透明，采購(gòu)程序科學(xué)規(guī)范。高校要建立健全經(jīng)濟(jì)合同管理制度，明確經(jīng)濟(jì)合同的簽訂權(quán)限和程序，并實(shí)行歸口統(tǒng)一管理，防范由合同引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（四） 加強(qiáng)基本建設(shè)管理，嚴(yán)格控制新增債務(wù)
高校要科學(xué)合理地制訂學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及校園建設(shè)總體規(guī)劃，按規(guī)定程序進(jìn)行論證和履行報(bào)批手續(xù)，未經(jīng)上級(jí)部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目嚴(yán)禁建設(shè)；要按照勤儉辦學(xué)的精神，控制基本建設(shè)成本，防止“超概算、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)”現(xiàn)象發(fā)生。
（五） 運(yùn)用現(xiàn)代化控制手段和技術(shù)，合理設(shè)計(jì)控制措施
高校應(yīng)該大量運(yùn)用現(xiàn)代化手段和先進(jìn)知識(shí)，制定相應(yīng)合理化程序和規(guī)范化流程來(lái)開展教學(xué)科研和管理活動(dòng)，同時(shí)，在多層次的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下建立防御體系，全面技術(shù)控制，保障高校財(cái)物安全。 在重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)如資產(chǎn)處置、對(duì)外投資、資金調(diào)度等決策和執(zhí)行中，高校應(yīng)設(shè)立互相監(jiān)督、制約程序，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，避免盲目投資及管理失控。
二、現(xiàn)有內(nèi)部控制環(huán)境下高校財(cái)務(wù)管理中存在的問題
（一） 缺乏具體可行的高校內(nèi)部控制規(guī)范性文件
高校財(cái)務(wù)管理作為高校內(nèi)部控制的一個(gè)有機(jī)組成部分，必須有具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)。然而，截至目前，我國(guó)有關(guān)內(nèi)部控制的規(guī)章制度，主要聚焦于盈利性組織———企業(yè)，還沒有專門針對(duì)高校內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制規(guī)范。 目前我國(guó)已經(jīng)有了一套相對(duì)完善的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》于 ２００８年頒布，２００９年 ７月起實(shí)施；《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（包括《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、《內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》等）于 ２０１０年頒布，２０１１年首先在境內(nèi)外同時(shí)上市的上市公司中實(shí)施，２０１２年開始在所有滬深主板上市公司范圍內(nèi)實(shí)施。 然而，對(duì)于行政事業(yè)單位，直到 ２０１２年 １１月我國(guó)才發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并且計(jì)劃到 ２０１４年才開始執(zhí)行。 縱觀《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），可以看出，這一規(guī)范是針對(duì)所有行政事業(yè)單位的，而不是專門針對(duì)高校的，并且這一規(guī)范對(duì)各類業(yè)務(wù)和事項(xiàng)僅僅作出了原則性的規(guī)定，屬于基本規(guī)范性質(zhì)，各類行政事業(yè)單位具體執(zhí)行時(shí)，還必須要結(jié)合自身所在行政事業(yè)單位特殊性質(zhì)和特殊業(yè)務(wù)，與具體的內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行指引配套。 由于缺乏具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)，每個(gè)高校的財(cái)務(wù)管理只能根據(jù)眾多規(guī)章中的相關(guān)零星規(guī)定摸索前行，高校財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化和科學(xué)性很難得到保障。
（二） 高校領(lǐng)導(dǎo)層和具體財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)知有限，意識(shí)淡薄
內(nèi)部控制是一個(gè)有機(jī)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)。 按照 ＣＯＳＯ報(bào)告（１９９２）的基本精神，一個(gè)單位的內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控五個(gè)部分共同組成，在這五個(gè)有機(jī)的組成部分中，控制環(huán)境最為重要，它決定了一個(gè)單位可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及可能采取什么樣的控制手段去進(jìn)行管理和控制，而決定單位內(nèi)部控制環(huán)境的核心因素是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度、認(rèn)知度和行動(dòng)。 然而，目前我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)層及具體財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)的認(rèn)識(shí)還不夠深入，很多領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)還停留在“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段”①，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是一些書面規(guī)章制度和文本，是上級(jí)制定出來(lái)用來(lái)制約下屬員工的。 有限的認(rèn)知和淡薄的意識(shí)，加之缺乏專門的高校內(nèi)部控制規(guī)范，導(dǎo)致很多領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常認(rèn)為自己可以凌駕于單位內(nèi)部控制規(guī)章之上，各具體財(cái)務(wù)人員在日常工作中也不注意內(nèi)部控制制度的嚴(yán)格執(zhí)行，經(jīng)常敷衍了事，流于形式，由此導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)管理容易出現(xiàn)各種各樣的違法違規(guī)現(xiàn)象［５ ８］。
（三） 財(cái)務(wù)管理不科學(xué)
由于缺乏具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范和財(cái)務(wù)管理規(guī)章約束，高校在具體財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中經(jīng)常漏洞百出，主要表現(xiàn)在七個(gè)方面。
１． 債務(wù)高企，基本建設(shè)投資盲目
從 １９９８年開始，我國(guó)高校開始擴(kuò)招，高等教育逐步從精英教育階段走向大眾化教育階段。 高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大要求高校的軟硬件規(guī)模也必須隨之?dāng)U張，這就需要大量的資金投入。 作為公辦院校，我國(guó)絕大部分高校自有資金是非常有限的，國(guó)家投入的資金在短期內(nèi)很難跟上基本建設(shè)規(guī)模的極速擴(kuò)張，多數(shù)高校只能采取向銀行借款的方法來(lái)彌補(bǔ)這一資金缺口，但是，作為一種非營(yíng)利組織，從本質(zhì)上說(shuō)高校自身是缺乏償還債務(wù)能力的，因此，高校背負(fù)高額的債務(wù)有著較高的風(fēng)險(xiǎn)，一旦收支結(jié)余不能償還到期債務(wù)，就只能采用借新還舊的惡性循環(huán)方法。 許多高校因?yàn)槿谫Y較為方便，在基本建設(shè)投資中沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，非常盲目，貪大求全，忽視了成本控制。 為了在短時(shí)間內(nèi)快速提高高校的社會(huì)影響力，搞形象工程，超規(guī)模建設(shè)，投入過多資金，建設(shè)中又缺乏系統(tǒng)科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，建成后常常資產(chǎn)閑置，形成浪費(fèi)，由此加劇了資金的緊張，資金的使用效率十分低下。
２． 預(yù)算管理缺乏約束
預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)控制的核心手段，在高校財(cái)務(wù)管理中起著至關(guān)重要的作用，它與高校的各個(gè)部門和各項(xiàng)工作的緊密相連。 但是在高校的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，財(cái)務(wù)預(yù)算并沒有起到使高校工作穩(wěn)定發(fā)展、資源有效配置、為將來(lái)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐的作用，預(yù)算的編制有時(shí)僅僅是為滿足應(yīng)付上級(jí)主管單位檢查的需要，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，預(yù)算管理隨意性大，約束力不強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的剛性。 長(zhǎng)此以往，預(yù)算管理將無(wú)法有效管理和監(jiān)督高校的資金運(yùn)行，最終必將影響高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
３． 財(cái)務(wù)收支管理制度難以嚴(yán)格實(shí)施
按照現(xiàn)行的《高度學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的相關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校的財(cái)務(wù)收支必須實(shí)行兩條線。 目前很多高校為了激發(fā)二級(jí)院系工作的積極性，給予二級(jí)院系充分的財(cái)務(wù)自主權(quán)，但是對(duì)二級(jí)院系的財(cái)務(wù)收支又缺乏有效的系統(tǒng)管理和控制。 因此，很多高校的財(cái)務(wù)收支或多或少存在一些問題。 有些高校對(duì)院系的收入監(jiān)管不嚴(yán)格，票據(jù)沒有統(tǒng)一管理，造成個(gè)別院系收入不經(jīng)過物價(jià)部門備案，擅自收費(fèi)，甚至有的收入根本不上交學(xué)校財(cái)務(wù)部門，本部門自收自支，學(xué)校無(wú)法對(duì)其收入進(jìn)行有效的管理。 很多高校的財(cái)務(wù)支出方面也會(huì)暴露出一些漏洞：一是出現(xiàn)開支標(biāo)準(zhǔn)的隨意擴(kuò)大，資金不能?？顚Ｓ?，二級(jí)院系想盡辦法擠占資金，挪作他用；二是容易增加成本核算的難度，不能完整、準(zhǔn)確反映成本費(fèi)用，掩蓋了一些隱性債務(wù)，形成了高校潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
４． 資產(chǎn)管理制度執(zhí)行混亂
目前我國(guó)高校的財(cái)產(chǎn)管理制度普遍不健全，即使有制度，往往也形同虛設(shè)，主要表現(xiàn)在：固定①企業(yè)內(nèi)部控制理論發(fā)展先后經(jīng)歷了“內(nèi)部牽制”階段（２０世紀(jì) ４０年代前）、“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和管理控制”階段（２０世紀(jì) ７０年代前）、“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)”階段（２０世紀(jì) ８０年代）、“內(nèi)部控制框架”階段（２０世紀(jì) ９０年代）、“風(fēng)險(xiǎn)管理”階段（２００４年至今）五個(gè)階段。資產(chǎn)購(gòu)買不走審批程序，購(gòu)買后不到資產(chǎn)管理部門辦理入庫(kù)手續(xù)，同時(shí)也不定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行清點(diǎn)；財(cái)產(chǎn)報(bào)廢、銷毀也不進(jìn)行登記，造成固定資產(chǎn)常常賬實(shí)不符。 混亂的資產(chǎn)管理制度不僅導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，也導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)報(bào)表無(wú)法有效地反映高校的真實(shí)財(cái)務(wù)狀況，影響相關(guān)各方的科學(xué)決策。
５． 沒有充分發(fā)揮會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)的職能
會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)是企業(yè)管理活動(dòng)的一個(gè)有機(jī)組成部分，其基本職能是反映和監(jiān)督，進(jìn)一步提升的職能是參與組織管理、預(yù)測(cè)和決策。 高校財(cái)務(wù)目前只能發(fā)揮會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)的反映和監(jiān)督職能，沒有有效發(fā)揮會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)參與組織管理、預(yù)測(cè)和決策的職能。 即使基本職能的發(fā)揮也不充分。 由于一些會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平限制及態(tài)度問題，高校會(huì)計(jì)核算不及時(shí)、不準(zhǔn)確，難以系統(tǒng)及時(shí)地反映高校特定時(shí)點(diǎn)的財(cái)務(wù)狀況，會(huì)計(jì)的反映職能不能很好地實(shí)現(xiàn)。 高校財(cái)務(wù)也沒有上升到管理層面，不能系統(tǒng)參與高校的事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后分析，不能很好地為高校領(lǐng)導(dǎo)者決策提供專業(yè)服務(wù)。
６． 內(nèi)部崗位的設(shè)置和運(yùn)行沒有嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部牽制的原則
按照內(nèi)部控制的基本原則，會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)崗位的設(shè)置應(yīng)該充分體現(xiàn)不相融崗位相互分離的原則，避免出現(xiàn)一人多崗現(xiàn)象，更不能出現(xiàn)一個(gè)人包辦一條龍會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)現(xiàn)象。 然而，由于高校會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)工作事雜、量大，常常出現(xiàn)人手不足的現(xiàn)象，很多單位的崗位職責(zé)劃分不夠清晰，由此導(dǎo)致經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不相融崗位由一人兼任的現(xiàn)象，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)一人處理一項(xiàng)業(yè)務(wù)全流程現(xiàn)象。 高校會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)崗位的設(shè)置和運(yùn)行沒有完全貫徹內(nèi)部牽制的原則導(dǎo)致近年來(lái)部分高校工作人員以權(quán)謀私、貪污、盜竊行為層出不窮的局面。
７． 沒有充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用
內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的一種特殊形式，它是高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理制度是否合規(guī)、合理和有效的獨(dú)立評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在某種意義上是對(duì)其他內(nèi)部控制的再控制。 目前我國(guó)高校的內(nèi)部審計(jì)普遍存在以下問題：一是內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)。 理論上講，高校審計(jì)部門必須獨(dú)立于其他各個(gè)職能部門，對(duì)高校的最高領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)，然而，目前我國(guó)很多高校的內(nèi)部審計(jì)職能定位不高，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，很多高校的審計(jì)部門隸屬于紀(jì)檢部門，甚至與紀(jì)檢部門合署辦公。 二是內(nèi)部審計(jì)工作內(nèi)容和范圍狹窄。 目前，高校內(nèi)部審計(jì)工作常規(guī)審計(jì)多，專項(xiàng)、重點(diǎn)審計(jì)少；傳統(tǒng)審計(jì)多，管理審計(jì)和前瞻性、創(chuàng)造性的工作少；微觀審計(jì)多，宏觀審計(jì)少。 三是內(nèi)部審計(jì)人員力量不足，素質(zhì)不高，審計(jì)方法落后［９］。
［關(guān)鍵詞］高校財(cái)務(wù)管理；高校內(nèi)部控制規(guī)范性文件；內(nèi)部控制體系；內(nèi)部控制觀念；事業(yè)單位內(nèi)部控制；論文代寫
高?？焖侔l(fā)展的今天，面對(duì)新挑戰(zhàn)、新形勢(shì)，高校財(cái)務(wù)管理需要加強(qiáng)內(nèi)部控制。 高校內(nèi)部控制是指高校為維護(hù)其自身資產(chǎn)的安全和完整，保證自身教學(xué)、科研等各項(xiàng)活動(dòng)的正常、有序展開，確保財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和合理性，加強(qiáng)高校自身風(fēng)險(xiǎn)控制而構(gòu)建的一套規(guī)范化、嚴(yán)密的動(dòng)態(tài)管理控制系統(tǒng)。
一、內(nèi)部控制視角下高校財(cái)務(wù)管理的基本原則
我國(guó)高等學(xué)校經(jīng)歷了一段快速發(fā)展時(shí)期，當(dāng)前正處在承前啟后、繼往開來(lái)的關(guān)鍵階段，面臨著從“數(shù)量”的增長(zhǎng)到“質(zhì)量”的提高、從“外延”的擴(kuò)張到“內(nèi)涵”的提升、從“硬件”的加強(qiáng)到“軟件”的改善等轉(zhuǎn)變。 在樹立科學(xué)的發(fā)展理念、正確地制定未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的背景之下，高校應(yīng)著力提升內(nèi)涵建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。 從內(nèi)部控制角度出發(fā)，高校在財(cái)務(wù)管理方面應(yīng)牢牢抓住預(yù)算管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理和基本建設(shè)管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)管理水平［１ ４］。
（一） 加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算執(zhí)行效率
高校要堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、保障重點(diǎn)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、收支平衡”的原則，科學(xué)合理編制預(yù)算，建立科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算管理機(jī)制。 要根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展和綜合能力科學(xué)編制學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)年度工作重點(diǎn)對(duì)經(jīng)費(fèi)的需求編制財(cái)務(wù)預(yù)算，并將預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任分解到校內(nèi)各部門各單位，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制與分析，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出。 學(xué)校一切收入都要納入預(yù)算管理，將預(yù)算管理貫穿于財(cái)務(wù)活動(dòng)的所有領(lǐng)域，強(qiáng)化預(yù)算的權(quán)威性與嚴(yán)謹(jǐn)性，充分發(fā)揮預(yù)算在資源配置中的杠桿作用。 支出預(yù)算要統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)，根據(jù)“重點(diǎn)突出，效率優(yōu)先，勤儉節(jié)約”的原則從緊安排各項(xiàng)支出。 高校要進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大內(nèi)涵建設(shè)支出。
（二） 加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，提高使用效益
高校要根據(jù)上級(jí)主管部門制定的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法的要求，進(jìn)一步完善學(xué)校內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)管理制度，建立健全科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的監(jiān)督約束機(jī)制。 制定具體的實(shí)施細(xì)則，將取得的各類科研經(jīng)費(fèi)全部納入學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理、集中核算，并確?？蒲薪?jīng)費(fèi)專款專用，切實(shí)提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益。要逐步建立和完善全額成本核算制度，明確開支范圍和比例。 科研經(jīng)費(fèi)的使用要符合開展科研活動(dòng)的實(shí)際需要，不得支出與科研課題無(wú)關(guān)的費(fèi)用。 凡使用科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)置的固定資產(chǎn)和形成的無(wú)形資產(chǎn)，均屬于國(guó)有資產(chǎn)，必須納入學(xué)校資產(chǎn)統(tǒng)一管理。 科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須切實(shí)履行科研經(jīng)費(fèi)管理與使用的職責(zé)。 審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用審計(jì)，實(shí)施對(duì)重大科研課題或大額度科研項(xiàng)目資金使用的全過程跟蹤審計(jì)，杜絕科研經(jīng)費(fèi)使用中假公濟(jì)私等行為。
（三） 加強(qiáng)資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)資源共享
對(duì)于學(xué)校資產(chǎn)管理工作，高校要成立資產(chǎn)管理部門，統(tǒng)籌管理全校的所有資產(chǎn)，并建立新型的資產(chǎn)管理體系，實(shí)現(xiàn)大型儀器設(shè)備共享；要運(yùn)用先進(jìn)管理手段，實(shí)行資產(chǎn)信息化管理，對(duì)資產(chǎn)實(shí)行全過程實(shí)時(shí)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高資產(chǎn)的使用效率和效益；要增強(qiáng)無(wú)形資產(chǎn)的管理意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的保護(hù)，依法合理利用無(wú)形資產(chǎn)；要加強(qiáng)學(xué)校經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和校辦產(chǎn)業(yè)的管理，規(guī)范校辦產(chǎn)業(yè)的投資行為和經(jīng)營(yíng)管理，防范校辦產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。 同時(shí)，高校要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度和招投標(biāo)制度，按財(cái)政部門的統(tǒng)一要求，編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算，屬于政府采購(gòu)范圍內(nèi)的支出要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度，不得無(wú)預(yù)算和超預(yù)算采購(gòu)，做到采購(gòu)行為公開透明，采購(gòu)程序科學(xué)規(guī)范。高校要建立健全經(jīng)濟(jì)合同管理制度，明確經(jīng)濟(jì)合同的簽訂權(quán)限和程序，并實(shí)行歸口統(tǒng)一管理，防范由合同引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（四） 加強(qiáng)基本建設(shè)管理，嚴(yán)格控制新增債務(wù)
高校要科學(xué)合理地制訂學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及校園建設(shè)總體規(guī)劃，按規(guī)定程序進(jìn)行論證和履行報(bào)批手續(xù)，未經(jīng)上級(jí)部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目嚴(yán)禁建設(shè)；要按照勤儉辦學(xué)的精神，控制基本建設(shè)成本，防止“超概算、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)”現(xiàn)象發(fā)生。
（五） 運(yùn)用現(xiàn)代化控制手段和技術(shù)，合理設(shè)計(jì)控制措施
高校應(yīng)該大量運(yùn)用現(xiàn)代化手段和先進(jìn)知識(shí)，制定相應(yīng)合理化程序和規(guī)范化流程來(lái)開展教學(xué)科研和管理活動(dòng)，同時(shí)，在多層次的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下建立防御體系，全面技術(shù)控制，保障高校財(cái)物安全。 在重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)如資產(chǎn)處置、對(duì)外投資、資金調(diào)度等決策和執(zhí)行中，高校應(yīng)設(shè)立互相監(jiān)督、制約程序，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，避免盲目投資及管理失控。
二、現(xiàn)有內(nèi)部控制環(huán)境下高校財(cái)務(wù)管理中存在的問題
（一） 缺乏具體可行的高校內(nèi)部控制規(guī)范性文件
高校財(cái)務(wù)管理作為高校內(nèi)部控制的一個(gè)有機(jī)組成部分，必須有具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)。然而，截至目前，我國(guó)有關(guān)內(nèi)部控制的規(guī)章制度，主要聚焦于盈利性組織———企業(yè)，還沒有專門針對(duì)高校內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理的內(nèi)部控制規(guī)范。 目前我國(guó)已經(jīng)有了一套相對(duì)完善的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》于 ２００８年頒布，２００９年 ７月起實(shí)施；《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（包括《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、《內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》等）于 ２０１０年頒布，２０１１年首先在境內(nèi)外同時(shí)上市的上市公司中實(shí)施，２０１２年開始在所有滬深主板上市公司范圍內(nèi)實(shí)施。 然而，對(duì)于行政事業(yè)單位，直到 ２０１２年 １１月我國(guó)才發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），并且計(jì)劃到 ２０１４年才開始執(zhí)行。 縱觀《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），可以看出，這一規(guī)范是針對(duì)所有行政事業(yè)單位的，而不是專門針對(duì)高校的，并且這一規(guī)范對(duì)各類業(yè)務(wù)和事項(xiàng)僅僅作出了原則性的規(guī)定，屬于基本規(guī)范性質(zhì)，各類行政事業(yè)單位具體執(zhí)行時(shí)，還必須要結(jié)合自身所在行政事業(yè)單位特殊性質(zhì)和特殊業(yè)務(wù)，與具體的內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行指引配套。 由于缺乏具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范指導(dǎo)，每個(gè)高校的財(cái)務(wù)管理只能根據(jù)眾多規(guī)章中的相關(guān)零星規(guī)定摸索前行，高校財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化和科學(xué)性很難得到保障。
（二） 高校領(lǐng)導(dǎo)層和具體財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)知有限，意識(shí)淡薄
內(nèi)部控制是一個(gè)有機(jī)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)。 按照 ＣＯＳＯ報(bào)告（１９９２）的基本精神，一個(gè)單位的內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控五個(gè)部分共同組成，在這五個(gè)有機(jī)的組成部分中，控制環(huán)境最為重要，它決定了一個(gè)單位可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及可能采取什么樣的控制手段去進(jìn)行管理和控制，而決定單位內(nèi)部控制環(huán)境的核心因素是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度、認(rèn)知度和行動(dòng)。 然而，目前我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)層及具體財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)的認(rèn)識(shí)還不夠深入，很多領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)還停留在“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段”①，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是一些書面規(guī)章制度和文本，是上級(jí)制定出來(lái)用來(lái)制約下屬員工的。 有限的認(rèn)知和淡薄的意識(shí)，加之缺乏專門的高校內(nèi)部控制規(guī)范，導(dǎo)致很多領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常認(rèn)為自己可以凌駕于單位內(nèi)部控制規(guī)章之上，各具體財(cái)務(wù)人員在日常工作中也不注意內(nèi)部控制制度的嚴(yán)格執(zhí)行，經(jīng)常敷衍了事，流于形式，由此導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)管理容易出現(xiàn)各種各樣的違法違規(guī)現(xiàn)象［５ ８］。
（三） 財(cái)務(wù)管理不科學(xué)
由于缺乏具體明確的內(nèi)部控制規(guī)范和財(cái)務(wù)管理規(guī)章約束，高校在具體財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中經(jīng)常漏洞百出，主要表現(xiàn)在七個(gè)方面。
１． 債務(wù)高企，基本建設(shè)投資盲目
從 １９９８年開始，我國(guó)高校開始擴(kuò)招，高等教育逐步從精英教育階段走向大眾化教育階段。 高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大要求高校的軟硬件規(guī)模也必須隨之?dāng)U張，這就需要大量的資金投入。 作為公辦院校，我國(guó)絕大部分高校自有資金是非常有限的，國(guó)家投入的資金在短期內(nèi)很難跟上基本建設(shè)規(guī)模的極速擴(kuò)張，多數(shù)高校只能采取向銀行借款的方法來(lái)彌補(bǔ)這一資金缺口，但是，作為一種非營(yíng)利組織，從本質(zhì)上說(shuō)高校自身是缺乏償還債務(wù)能力的，因此，高校背負(fù)高額的債務(wù)有著較高的風(fēng)險(xiǎn)，一旦收支結(jié)余不能償還到期債務(wù)，就只能采用借新還舊的惡性循環(huán)方法。 許多高校因?yàn)槿谫Y較為方便，在基本建設(shè)投資中沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，非常盲目，貪大求全，忽視了成本控制。 為了在短時(shí)間內(nèi)快速提高高校的社會(huì)影響力，搞形象工程，超規(guī)模建設(shè)，投入過多資金，建設(shè)中又缺乏系統(tǒng)科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，建成后常常資產(chǎn)閑置，形成浪費(fèi)，由此加劇了資金的緊張，資金的使用效率十分低下。
２． 預(yù)算管理缺乏約束
預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)控制的核心手段，在高校財(cái)務(wù)管理中起著至關(guān)重要的作用，它與高校的各個(gè)部門和各項(xiàng)工作的緊密相連。 但是在高校的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，財(cái)務(wù)預(yù)算并沒有起到使高校工作穩(wěn)定發(fā)展、資源有效配置、為將來(lái)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐的作用，預(yù)算的編制有時(shí)僅僅是為滿足應(yīng)付上級(jí)主管單位檢查的需要，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，預(yù)算管理隨意性大，約束力不強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的剛性。 長(zhǎng)此以往，預(yù)算管理將無(wú)法有效管理和監(jiān)督高校的資金運(yùn)行，最終必將影響高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
３． 財(cái)務(wù)收支管理制度難以嚴(yán)格實(shí)施
按照現(xiàn)行的《高度學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的相關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校的財(cái)務(wù)收支必須實(shí)行兩條線。 目前很多高校為了激發(fā)二級(jí)院系工作的積極性，給予二級(jí)院系充分的財(cái)務(wù)自主權(quán)，但是對(duì)二級(jí)院系的財(cái)務(wù)收支又缺乏有效的系統(tǒng)管理和控制。 因此，很多高校的財(cái)務(wù)收支或多或少存在一些問題。 有些高校對(duì)院系的收入監(jiān)管不嚴(yán)格，票據(jù)沒有統(tǒng)一管理，造成個(gè)別院系收入不經(jīng)過物價(jià)部門備案，擅自收費(fèi)，甚至有的收入根本不上交學(xué)校財(cái)務(wù)部門，本部門自收自支，學(xué)校無(wú)法對(duì)其收入進(jìn)行有效的管理。 很多高校的財(cái)務(wù)支出方面也會(huì)暴露出一些漏洞：一是出現(xiàn)開支標(biāo)準(zhǔn)的隨意擴(kuò)大，資金不能?？顚Ｓ?，二級(jí)院系想盡辦法擠占資金，挪作他用；二是容易增加成本核算的難度，不能完整、準(zhǔn)確反映成本費(fèi)用，掩蓋了一些隱性債務(wù)，形成了高校潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
４． 資產(chǎn)管理制度執(zhí)行混亂
目前我國(guó)高校的財(cái)產(chǎn)管理制度普遍不健全，即使有制度，往往也形同虛設(shè)，主要表現(xiàn)在：固定①企業(yè)內(nèi)部控制理論發(fā)展先后經(jīng)歷了“內(nèi)部牽制”階段（２０世紀(jì) ４０年代前）、“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和管理控制”階段（２０世紀(jì) ７０年代前）、“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)”階段（２０世紀(jì) ８０年代）、“內(nèi)部控制框架”階段（２０世紀(jì) ９０年代）、“風(fēng)險(xiǎn)管理”階段（２００４年至今）五個(gè)階段。資產(chǎn)購(gòu)買不走審批程序，購(gòu)買后不到資產(chǎn)管理部門辦理入庫(kù)手續(xù)，同時(shí)也不定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行清點(diǎn)；財(cái)產(chǎn)報(bào)廢、銷毀也不進(jìn)行登記，造成固定資產(chǎn)常常賬實(shí)不符。 混亂的資產(chǎn)管理制度不僅導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，也導(dǎo)致高校財(cái)務(wù)報(bào)表無(wú)法有效地反映高校的真實(shí)財(cái)務(wù)狀況，影響相關(guān)各方的科學(xué)決策。
５． 沒有充分發(fā)揮會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)的職能
會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)是企業(yè)管理活動(dòng)的一個(gè)有機(jī)組成部分，其基本職能是反映和監(jiān)督，進(jìn)一步提升的職能是參與組織管理、預(yù)測(cè)和決策。 高校財(cái)務(wù)目前只能發(fā)揮會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)的反映和監(jiān)督職能，沒有有效發(fā)揮會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)參與組織管理、預(yù)測(cè)和決策的職能。 即使基本職能的發(fā)揮也不充分。 由于一些會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平限制及態(tài)度問題，高校會(huì)計(jì)核算不及時(shí)、不準(zhǔn)確，難以系統(tǒng)及時(shí)地反映高校特定時(shí)點(diǎn)的財(cái)務(wù)狀況，會(huì)計(jì)的反映職能不能很好地實(shí)現(xiàn)。 高校財(cái)務(wù)也沒有上升到管理層面，不能系統(tǒng)參與高校的事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后分析，不能很好地為高校領(lǐng)導(dǎo)者決策提供專業(yè)服務(wù)。
６． 內(nèi)部崗位的設(shè)置和運(yùn)行沒有嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部牽制的原則
按照內(nèi)部控制的基本原則，會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)崗位的設(shè)置應(yīng)該充分體現(xiàn)不相融崗位相互分離的原則，避免出現(xiàn)一人多崗現(xiàn)象，更不能出現(xiàn)一個(gè)人包辦一條龍會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)現(xiàn)象。 然而，由于高校會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)工作事雜、量大，常常出現(xiàn)人手不足的現(xiàn)象，很多單位的崗位職責(zé)劃分不夠清晰，由此導(dǎo)致經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不相融崗位由一人兼任的現(xiàn)象，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)一人處理一項(xiàng)業(yè)務(wù)全流程現(xiàn)象。 高校會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)崗位的設(shè)置和運(yùn)行沒有完全貫徹內(nèi)部牽制的原則導(dǎo)致近年來(lái)部分高校工作人員以權(quán)謀私、貪污、盜竊行為層出不窮的局面。
７． 沒有充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用
內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的一種特殊形式，它是高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理制度是否合規(guī)、合理和有效的獨(dú)立評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在某種意義上是對(duì)其他內(nèi)部控制的再控制。 目前我國(guó)高校的內(nèi)部審計(jì)普遍存在以下問題：一是內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)。 理論上講，高校審計(jì)部門必須獨(dú)立于其他各個(gè)職能部門，對(duì)高校的最高領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)，然而，目前我國(guó)很多高校的內(nèi)部審計(jì)職能定位不高，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，很多高校的審計(jì)部門隸屬于紀(jì)檢部門，甚至與紀(jì)檢部門合署辦公。 二是內(nèi)部審計(jì)工作內(nèi)容和范圍狹窄。 目前，高校內(nèi)部審計(jì)工作常規(guī)審計(jì)多，專項(xiàng)、重點(diǎn)審計(jì)少；傳統(tǒng)審計(jì)多，管理審計(jì)和前瞻性、創(chuàng)造性的工作少；微觀審計(jì)多，宏觀審計(jì)少。 三是內(nèi)部審計(jì)人員力量不足，素質(zhì)不高，審計(jì)方法落后［９］。