關(guān)于漸進(jìn)決策模型視角下的中國民航運(yùn)輸放松管制政策(2)

 
　　二、中國民航運(yùn)輸放松管制公共政策的漸進(jìn)決策分析 
　?。ㄒ唬u進(jìn)決策模型的基本內(nèi)涵 
　　漸進(jìn)決策模型最初由美國著名的政治學(xué)家和政策科學(xué)家林德布魯姆于1959年發(fā)表的《“漸進(jìn)調(diào)試”的科學(xué)》中提出。所謂漸進(jìn)決策，就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對現(xiàn)有政策進(jìn)行修改，通過一連串小小的改變，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。在漸進(jìn)決策中，決策者只進(jìn)行邊際的決策，只考慮有限的政策方案與有效的行動結(jié)果，只重視調(diào)試目標(biāo)、重新檢查資料，作連續(xù)不斷的補(bǔ)救性的分析評估與社會片段的分析。漸進(jìn)決策模型在分析以社會穩(wěn)定為前提的政策變遷時(shí)是十分有效的。從認(rèn)識論上講，它從歷史與現(xiàn)實(shí)的角度將決策的運(yùn)行看作是一個(gè)前后銜接不間斷的過程；從方法論上看，它注重量的積累，以量變達(dá)到質(zhì)變，主張通過不間斷的修正，達(dá)到最終改變政策之目的。它所主張的試錯(cuò)法、計(jì)算決策法、啟示決策法、突破瓶頸法等策略分析手段無疑對現(xiàn)實(shí)中的決策助益頗多。 
　?。ǘu進(jìn)決策模型在民航放松管制政策過程中的應(yīng)用 
　　1、任何一項(xiàng)決策必然要與時(shí)間、信息等因素相關(guān)，而決策的正確程度則直接受制于決策者對決策備選方案及后果信息的了解程度。因此決策者只能在對決策方案有一定了解的基礎(chǔ)上就開始決策，繼而邊決策邊執(zhí)行，以期完成整個(gè)決策過程。我國的民航管制具有一定特殊性，政策的變革必須以了解這一特殊性為基礎(chǔ)。我國的市場機(jī)制是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過來的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民航業(yè)的一切活動都由政府的行政命令安排，管制存在于民航系統(tǒng)的方方面面，而不僅僅是對市場失靈狀態(tài)的約束。如李曉鐘等認(rèn)為，我國管制不同于西方國家的成因并不是因?yàn)槭袌鍪ъ`，而是源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性和本能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重束縛了航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，使得在改革開放之前的近30年的時(shí)間里，航空運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展非常有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了市場的需要。因此，中國的民航管制政策并沒有隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變而自然轉(zhuǎn)變，必須有一個(gè)逐漸人為調(diào)整的過程。 
　　2、漸進(jìn)模型認(rèn)為沉沒成本不允許決策者考慮所有的可供選擇的方案，特別是政策方案的任何激烈改變。因此現(xiàn)有政策對既有政策具有很強(qiáng)的路徑依賴。面對著無法忽視的龐大的人力或物力上的投入。決策過程天然的對存在根本性變革的政策方案產(chǎn)生了排斥。民航運(yùn)輸業(yè)既是資本密集型又屬于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，進(jìn)入所需的資本金額巨大，技術(shù)尤其是安全性的技術(shù)要求很高。民航的資產(chǎn)專業(yè)性強(qiáng)，在目前我國還沒有明確的退出機(jī)制的情況下，沉沒成本非常高。近年來，民營企業(yè)對民用航空領(lǐng)域投資熱情日益高漲，因此民航領(lǐng)域?qū)Ψ枪Y本開放勢在必然。國內(nèi)的奧凱、春秋、鷹聯(lián)、吉祥四家企業(yè)已經(jīng)成為國內(nèi)首批試水民用航空業(yè)的民營公司，四家航空公司近期先后投入飛行。在現(xiàn)行體制下，我國民航的經(jīng)營成本較高，飛機(jī)租賃、航材、航油、飛機(jī)起降費(fèi)用等剛性成本占總成本的80%，可控成本如人員費(fèi)用、辦公費(fèi)用等僅占20%。航空公司降低成本的空間十分有限。

　　3、漸進(jìn)決策模型是實(shí)現(xiàn)較少沖突的權(quán)宜之計(jì)。市場上買賣雙方總要相互討價(jià)還價(jià)，妥協(xié)的結(jié)果便是相互退讓，最終取得能使各方等同或超過最低限度滿足的“議價(jià)”。受到各方影響的政策制定過程，必定會使最終成型的政策方案成為協(xié)調(diào)各方利益的妥協(xié)物。例如，當(dāng)1997年中國民航總局放松價(jià)格管制，允許機(jī)票打折時(shí)，整個(gè)行業(yè)表現(xiàn)出無序的狀態(tài)，導(dǎo)致了全行業(yè)利潤的下降，1998年甚至導(dǎo)致全行業(yè)虧損24.4億元。價(jià)格管制剛剛松動，就導(dǎo)致全行業(yè)虧損。承擔(dān)民航國有資產(chǎn)保值、增值責(zé)任的民航總局不得不迅速采取緊急應(yīng)對措施。1999年1月，國家計(jì)委和民航總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國內(nèi)航線票價(jià)管理，制止低價(jià)競銷行為的通知》，即“禁折令”。禁折令很快對改善整個(gè)民航業(yè)經(jīng)營業(yè)績產(chǎn)生了重要作用。1999年國內(nèi)民航業(yè)盈利7.9個(gè)億，一舉扭轉(zhuǎn)了1998年的虧損局面，同比減虧37.7億元。但禁折令德實(shí)行使全國旅行社在1999年全年累計(jì)減少收入10億元；各航空公司也客流量銳減，只好紛紛采取各種變相打折的辦法爭奪市場；消費(fèi)者增加了交易成本，更加怨聲載道。面對重重壓力，民航總局意識到禁折令這種強(qiáng)行抬高價(jià)格的管制措施維持不了多久，于是很快出臺航線連營措施。規(guī)定從2000年4月1日開始，國內(nèi)各主要航空公司在102條航線上采取聯(lián)營措施，聯(lián)營涉及了國內(nèi)25家航空公司。2001年3月，聯(lián)營航線增至150余條，占到了全國民航航線總量的60%以上。航線聯(lián)營使市場競爭度程度大大降低，是民航業(yè)市場化改革的倒退。而且，航線聯(lián)營也不能有效杜絕犯規(guī)行為。因此，民航總局不得不在2001年分兩次宣布共有15條航線可以公開打折，最低可以達(dá)到5.5折。這一階段，進(jìn)入管制是先放松再嚴(yán)格，使民航業(yè)由完全壟斷過渡到壟斷競爭。民航總局試圖放松價(jià)格管制以促進(jìn)行業(yè)競爭，但由于國有企業(yè)改革不到位，市場主體地位沒有確立，政企不分的弊病沒有根除，沒有建立相應(yīng)的退出機(jī)制，使得這一嘗試引發(fā)了惡性價(jià)格戰(zhàn)。民航總局不得已采取了違背市場取向的行政性措施以救市，在某種程度上，出現(xiàn)了市場化改革、規(guī)制放松的倒退。 
　　三、評價(jià)與思索 
　　（一）缺憾 
　　1、漸進(jìn)決策模型始終強(qiáng)調(diào)緩慢式的沖突化解與步進(jìn)式的目標(biāo)達(dá)成。試圖用片段性的、修補(bǔ)性的手段來彌合社會共識與現(xiàn)實(shí)狀況之間的邊際差距。例如我國的民航法制建設(shè)不完備，規(guī)制行為帶有隨意性。雖然我國已經(jīng)出臺了《民用航空法》（1995）、《民用機(jī)場管理暫行規(guī)定》（1986）、《國務(wù)院關(guān)于開辦民用航空運(yùn)輸企業(yè)審批權(quán)限的暫行規(guī)定》（1989）、《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》（2002）等法律、法規(guī)，但沒有形成航空業(yè)規(guī)制法規(guī)體系，甚至有些法規(guī)已經(jīng)過時(shí)，對航空業(yè)的發(fā)展起阻礙、限制作用。規(guī)制機(jī)構(gòu)出臺的措施帶有行政命令的色彩，主觀隨意性較大，不利于對其合法性、有效性進(jìn)行監(jiān)督。 
　　2、漸進(jìn)決策模型允許試錯(cuò)機(jī)制的存在，允許對步進(jìn)過程中新生的細(xì)小錯(cuò)誤進(jìn)行改正，并在這種不斷的糾偏之中求取正確的結(jié)果。然而民航有其自身特點(diǎn)，其沉沒成本及一次性投資均十分巨大，其影響力幾乎遍及當(dāng)代信息社會的每一個(gè)角落，任何微小的失誤都可能導(dǎo)致巨大甚至難于挽回的損失。一味重復(fù)漸進(jìn)主義中“糾正所有錯(cuò)誤剩下的就是正確”的做法，會造成社會資源的極大浪費(fèi)，無論是航空技術(shù)的進(jìn)步還是民航運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展，都承受不起這樣高昂的成本。 
　　3、漸進(jìn)決策模型極力反對跳躍式的發(fā)展，因?yàn)檫@意味著更大的未知性與對平穩(wěn)秩序巨大破壞，它認(rèn)為微小步驟的持續(xù)積累同樣可以很快的達(dá)成理想目標(biāo)。管制放開的直接結(jié)果就是政策性進(jìn)入壁壘的降低。改革開放之初，民航總局成立六家航空公司，隨后增至十家，在允許地方航空進(jìn)入之后，我國先后成立20余家地方航空公司。而2005年新政策的出臺，由于民營資本的準(zhǔn)入和外資持股比例上限的提高，隨即引發(fā)了又一次的進(jìn)入浪潮。兩年之中我國新成立和申請籌建的航空公司達(dá)十余家。雖然這些民營企業(yè)資本較少，大部分只有幾億元人民幣的注冊資金，3架以下的飛機(jī)運(yùn)營，相對于成熟企業(yè)微不足道，但是他們對于航空業(yè)的沖擊是不可忽視的，在未來的民航市場上將會帶來更加激烈的競爭。 
　　（二）展望 
　　美國對航空運(yùn)輸業(yè)放松管制的經(jīng)驗(yàn)對我國的航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展有很大的啟發(fā)。我國的航空運(yùn)輸業(yè)目前所面臨的形勢與70年代美國民航業(yè)的形勢有很多相似之處。航空公司的成本居高不下、載運(yùn)率下降、陷入全面虧損、乘客對民航運(yùn)輸服務(wù)的滿意率急劇下降。這種狀況依靠限制運(yùn)力過快增長、取消折扣、規(guī)范銷售市場、禁止惡性價(jià)格競爭，只是暫時(shí)性的解決辦法。從長期來講航空運(yùn)輸業(yè)不僅面臨其他航空公司的競爭，更重要的是要與地面運(yùn)輸競爭，同時(shí)也要與其化行業(yè)在消費(fèi)者的各種支出項(xiàng)目中競爭。只有降低成本、提高效率才是根本的解決之道。而為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，有步驟地引入市場競爭機(jī)制、放松對航空公司經(jīng)營權(quán)的束縛是一種必要的選擇。在這一方面美國的航空公司競爭策略的變化對我國的民航業(yè)的體制改革應(yīng)該有參考價(jià)值。即便是在中國政府對社會依舊具有強(qiáng)大掌控力，國家的政策指針如此清晰的情形下，單維治理結(jié)構(gòu)下政策目標(biāo)的推進(jìn)依舊是阻力重重。激進(jìn)推行以解決問題的模式在復(fù)雜社會難以暢行。而依靠多年溫和的增量式改進(jìn)來一步步接近目標(biāo)，采用漸進(jìn)主義模型這一達(dá)成目標(biāo)的方法論，贊同充分運(yùn)用策略性的手段與途徑，無疑是得到各方認(rèn)同感最高的及最為可行的方式。也是多中心治理模式下決策過程的一般性特點(diǎn)。