新公共管理理念下政府審計(jì)效能解析(2)

　　三、新公共管理理念下政府審計(jì)效能內(nèi)涵解析
　　
　?。ㄒ唬┱畬徲?jì)效能的“效”
　　1.審計(jì)效率與經(jīng)濟(jì)性
　　《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第三十八條第三款：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高審計(jì)工作效率。”這是首次在法律層面，對(duì)審計(jì)工作效率作出明確規(guī)定。該條款對(duì)政府審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真履行審計(jì)職責(zé)，不斷規(guī)范審計(jì)行為，強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量控制，提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平提出了全新的要求和更高的目標(biāo)。
　　從時(shí)間角度來(lái)講，審計(jì)效率是指為完成某單項(xiàng)或某期間的審計(jì)工作任務(wù)，審計(jì)組所耗費(fèi)的有效工作時(shí)間；從成本角度來(lái)講，審計(jì)效率是指為完成某單項(xiàng)或某期間的審計(jì)工作任務(wù)，審計(jì)組所耗費(fèi)的資金成本數(shù)額；從過(guò)程角度來(lái)講，審計(jì)效率是指為完成某單項(xiàng)或某期間的審計(jì)工作任務(wù)，審計(jì)組所執(zhí)行的有效審計(jì)程序。時(shí)間、成本、過(guò)程三個(gè)概念視角下的審計(jì)效率內(nèi)涵，三者之間有一點(diǎn)共性即追求“合理有效地提高審計(jì)資源的利用程度”，無(wú)論是對(duì)一般亦或重要的審計(jì)活動(dòng)而言，都需要注重效率性。因此，審計(jì)效率，在本質(zhì)上是個(gè)相對(duì)概念，是針對(duì)審計(jì)工作時(shí)所體現(xiàn)出的效率的衡量。鑒于不同審計(jì)對(duì)象之間的差異性及相同審計(jì)工作任務(wù)在執(zhí)行時(shí)間、地域上的差異性，審計(jì)效率的衡量應(yīng)區(qū)別考慮被審計(jì)單位的特性、審計(jì)業(yè)務(wù)的性質(zhì)以及審計(jì)時(shí)機(jī)，選擇相對(duì)比較，而不是絕對(duì)比較，因此，審計(jì)效率的高低以最低值作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，不可能有最高的審計(jì)效率作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)效率的高低應(yīng)引入“效率區(qū)間”的概念，就是說(shuō)在此區(qū)間內(nèi)審計(jì)工作體現(xiàn)的效率水準(zhǔn)皆應(yīng)得到認(rèn)可。在客觀條件允許的情況下，可以構(gòu)建政府審計(jì)效率衡量區(qū)間指標(biāo)體系，并逐步評(píng)價(jià)、改進(jìn)以適應(yīng)審計(jì)環(huán)境變化的需要。
　　經(jīng)濟(jì)性是指組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)及其他成果時(shí)所耗費(fèi)的資源最少。經(jīng)濟(jì)性主要關(guān)注的是資源投入和使用過(guò)程中成本節(jié)約的水平和程度及資源使用的合理性。審計(jì)經(jīng)濟(jì)性是一個(gè)與審計(jì)效率相對(duì)應(yīng)的概念，呈現(xiàn)相反的狀態(tài)，在資金成本視角下的審計(jì)效率，經(jīng)濟(jì)性關(guān)注投入（成本或資源）單一層面，而效率性關(guān)注投入與產(chǎn)出（成本與效益）兩個(gè)層面，可見(jiàn)，為了更準(zhǔn)確、全面地評(píng)價(jià)審計(jì)工作，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)性與效率性二者結(jié)合在一起綜合分析評(píng)價(jià)。
　　2.審計(jì)效果
　　審計(jì)效果是對(duì)審計(jì)結(jié)果或?qū)徲?jì)目標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期的衡量。
　　按照供給需求理論，衡量審計(jì)效果可以通過(guò)“審計(jì)工作是否已經(jīng)滿(mǎn)足各利益主體（主要是政府、納稅主體、投資者）的需要”來(lái)評(píng)價(jià)；按照受托責(zé)任理論，衡量審計(jì)效果就是“評(píng)價(jià)政府審計(jì)機(jī)關(guān)是否已經(jīng)妥善完成公共受托責(zé)任”；按照經(jīng)濟(jì)監(jiān)督理論，衡量審計(jì)效果就是“評(píng)價(jià)其是否已達(dá)到維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)”。按照免疫系統(tǒng)理論，政府審計(jì)是國(guó)家的免疫系統(tǒng)，發(fā)揮著預(yù)防、預(yù)警、揭示、抵御和建設(shè)性功能，功能的履行程度，即是對(duì)政府審計(jì)效果的衡量。

　?。ǘ┱畬徲?jì)效能的“能”
　　審計(jì)效能的“能”是指職能、功能，是審計(jì)本身固有的、不以人們意志為轉(zhuǎn)移的、體現(xiàn)審計(jì)本質(zhì)屬性的內(nèi)在功能。
　　劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)上提出：“審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’，維護(hù)國(guó)家安全是審計(jì)工作的第一要?jiǎng)?wù)”，國(guó)家安全涵蓋了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、民生安全、環(huán)境安全、信息安全等諸多領(lǐng)域。維護(hù)國(guó)家安全，審計(jì)責(zé)無(wú)旁貸。政府審計(jì)要站在維護(hù)國(guó)家安全和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，把維護(hù)國(guó)家安全貫穿于審計(jì)工作始終，真正發(fā)揮好政府審計(jì)的職能作用。
　　1.經(jīng)濟(jì)職能
　　在學(xué)術(shù)界，關(guān)于審計(jì)職能的研究成果中，存在著單一職能論與多職能論的觀點(diǎn)，而在審計(jì)職能的演化研究中，存在審計(jì)職能一成不變與逐步變化的觀點(diǎn)。盡管，對(duì)于審計(jì)發(fā)揮何種單一或多重職能看法不同，但是對(duì)于審計(jì)具有經(jīng)濟(jì)職能本身并沒(méi)有疑義，而且，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府審計(jì)主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能、社會(huì)審計(jì)主要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)鑒證職能、內(nèi)部審計(jì)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)職能，三者共同構(gòu)建成審計(jì)體系，既相互聯(lián)系，又各自獨(dú)立、各司其職，涇渭分明地在不同的領(lǐng)域發(fā)揮作用。國(guó)家審計(jì)，在宏觀方面保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和防范經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的不良影響與危機(jī)轉(zhuǎn)嫁，最終從不斷提高國(guó)家經(jīng)濟(jì)免疫力方面，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展；在微觀方面，它又關(guān)系到政府體制的穩(wěn)健運(yùn)作與對(duì)公司的治理，具有防患于未然的作用。
　　2.政治職能
　　從政治學(xué)視角來(lái)看，政府審計(jì)服務(wù)于國(guó)家政權(quán)建設(shè)，是國(guó)家政治制度的組成部分，其作為一種維護(hù)公共利益的政治工具，以政治立場(chǎng)與視角監(jiān)督政府的行政行為，它的產(chǎn)生與發(fā)展是與國(guó)家職能相適應(yīng)的一種權(quán)利，而審計(jì)監(jiān)督之所以屬于政治范疇，關(guān)鍵就是審計(jì)監(jiān)督本身及其所反映的種.種問(wèn)題實(shí)質(zhì)就是“圍繞公共權(quán)力而展開(kāi)的活動(dòng)”。
　　我國(guó)于1982年，在憲法中明確實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，這一點(diǎn)無(wú)疑使審計(jì)工作具有憲法實(shí)踐性質(zhì)，將審計(jì)的地位給予法的肯定。從憲法和法律的視角來(lái)看，審計(jì)是一種專(zhuān)門(mén)制約與監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力，比如，2010年政府工作報(bào)告中指出：“充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)的作用，將其對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督”；黨的十六大指出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，要發(fā)揮司法和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門(mén)的作用”。從受托責(zé)任角度看，審計(jì)是對(duì)政府公共部門(mén)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的獨(dú)立檢查權(quán)。在現(xiàn)代國(guó)家中，政府公共部門(mén)受托管理和運(yùn)用國(guó)家或公共資源，其管理和運(yùn)用公共資源的真實(shí)性、合法性和有效性需要通過(guò)獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督給予檢查和證明。
　　綜上所述，審計(jì)的政治職能包含三方面，即政治制約、政治監(jiān)督、政治檢查，而結(jié)合政治學(xué)思考審計(jì)問(wèn)題，樹(shù)立正確的審計(jì)政治觀，有利于培養(yǎng)人們科學(xué)地認(rèn)識(shí)和分析審計(jì)問(wèn)題與現(xiàn)象的能力和方法，可以對(duì)審計(jì)監(jiān)督本質(zhì)及審計(jì)職能有個(gè)清晰、全面的認(rèn)知。
　　3.法治職能
　　政府審計(jì)是依法審計(jì)，其有兩層含義：一是國(guó)家審計(jì)是憲法規(guī)定的一項(xiàng)重要工作，這就為審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)提供了法律保障。審計(jì)要維護(hù)國(guó)家法律的嚴(yán)肅性，使國(guó)家的法律法規(guī)特別是財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的法規(guī)得以貫徹落實(shí)，在維護(hù)和促進(jìn)法制建設(shè)上發(fā)揮重要的作用。二是要以法律法規(guī)作為審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。審計(jì)就是要監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行情況，違法必究，促進(jìn)法律法規(guī)的完善和發(fā)展。
　　依據(jù)審計(jì)法，審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府每年要向人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作；審計(jì)結(jié)果要向社會(huì)公告。這實(shí)際上已經(jīng)不是一般意義上的行政監(jiān)督，而是體現(xiàn)人大意志和納稅人意志的法治活動(dòng)。從國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)來(lái)說(shuō)，監(jiān)督只是手段，推進(jìn)民主法治建設(shè)才是目的。審計(jì)工作的開(kāi)展是以《憲法》為根本依據(jù)，以《審計(jì)法》及其實(shí)施條例為核心內(nèi)容，以審計(jì)準(zhǔn)則等規(guī)章為執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)法律規(guī)范體系，中國(guó)審計(jì)工作基本步入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道，履行法治職能。
　　綜合而論，政府審計(jì)具備三效與三能，三效是審計(jì)工作層面，三能是審計(jì)職能層面，審計(jì)工作的三效水準(zhǔn)促進(jìn)審計(jì)職能的踐行，而審計(jì)職能的定位規(guī)劃審計(jì)工作的目標(biāo)領(lǐng)域；政府審計(jì)通過(guò)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督履行政治監(jiān)督職能，政治職能的履行促進(jìn)法治職能的發(fā)揮，政治與法治職能是構(gòu)建執(zhí)行經(jīng)濟(jì)職能的前提與保障。●

　　【參考文獻(xiàn)】
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