試析對我國行政決策法治化的思考
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論文摘要 行政決策是行政主體的一項重要行為，所以行政決策法治化必然是法治政府建設的一個重要方面。本文針對當前我國行政決策的現(xiàn)實情況，對行政決策法治化的內涵、價值、實踐缺失及完善建議等問題進行了法學思考，以期對我國正在進行的法治政府建設提供必要的參考。
論文關鍵詞 決策法治化 決策程序 決策監(jiān)督 決策責任
行政決策法治化是依法治國原則在行政決策領域的具體體現(xiàn)，其核心是規(guī)范行政決策的制度和程序，要求行政決策從提出、論證到最終決定，都要以法律規(guī)定為依據(jù)，按法律規(guī)定運行。行政決策的法治化是我國法治政府建設的重要內容，是政府決策的重要目標，其具有自身的特殊價值，這種價值決定了行政決策法治化的必要性與迫切性。但在當前，我國行政決策的法治化仍面臨著諸多的問題，急需破解。
一、行政決策法治化的內涵及價值體現(xiàn)
行政決策的法治化是依法行政原則在決策領域的體現(xiàn)，是指行政決策的全過程有法可依、依法運行、受法監(jiān)督，將行政決策的全過程通過法治這條主線貫穿起來，從授予決策權（授權）、規(guī)范引導決策權的行使（規(guī)權），到決策行為的監(jiān)督評估（監(jiān)權），再到決策失誤的責任追究（罰權）都有法隨行、與法相伴。所以，決策的法治化不同于依法決策，不僅僅是決策前、決策中的要求，而且包括決策后的跟蹤反饋評價與責任追究及決策前中后全過程的法律監(jiān)督，不僅涉及如何依法做一個好決策，更涉及如何執(zhí)行好決策及決策失誤時如何依法追究責任，是一個動態(tài)變化的過程。從這個意義上說，其涉及的內容要比依法決策多的多，所以說由“依法決策”到“決策的法治化”是一個進步和升華，而非僅是表述的變化。
行政決策的法治化作為一種決策要求與目標，在當前我國依法治國的大背景下，無論是在法治政府建設的大語境中，還是在政府決策的小語境中，都有其不可替代的自身價值，而這也正是其意義所在。
?。ㄒ唬┬姓Q策的法治化，是建設法治政府的必然要求
法治政府建設的內容主要包括決策的法治化、執(zhí)行的法治化與監(jiān)督的法治化三個方面，而決策的法治化又是首要的。因為政府所有的管理服務行為均是從做決定開始的，這種決定表現(xiàn)為政府立法與制定規(guī)范性文件兩種形式，如果決定本身是不適當?shù)幕蚴清e誤的，那么基于決定而產生的政府執(zhí)行行為必然也是不適當?shù)幕蚴清e誤的，盡管有時執(zhí)行行為是完全符合程序的。對于政府來說，決策的責任遠重于執(zhí)行的責任，決策之禍也遠甚于執(zhí)行之禍，所以，建設法治政府，首先應規(guī)范政府決策決為，行政決策的法治化是建設法治政府的必然要求。
?。ǘ┬姓Q策法治化是行政決策科學化、民主化的保障
決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學技術知識特別是公共決策的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。①為避免決策者的主觀因素對科學因素的排斥，應必須把行政決策中的科學因素用法律的形式固定下來，賦予其法律的強制力，這需要法治化。決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各社會團體以及政策研究組織能夠充分參與決策過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求，以實現(xiàn)公共政策的公共性和正義。而實現(xiàn)這一目標最直接、有效的作法莫過于通過良好法律制度固定民主化決策的各項實踐做法，并通過國家強制力保證施行，這也需要法治化。
二、行政決策實踐中法治化的缺失
如上所述，行政決策需要法治化，但在我國的行政決策實踐中，法治化缺失的現(xiàn)象卻不容忽視，并由此衍生出來諸多與政府行為有關的消極現(xiàn)象。當前，行政決策法治化的缺失主要表現(xiàn)為四個方面，即決策權限的法治化缺失、決策內容的法治化缺失、決策程序的法治化缺失、決策責任的法治化缺失。
?。ㄒ唬┬姓Q策權限的法治化缺失
決策權限的法治化缺失，首先是違反權限范圍，越權決策。任何政府機關在做出行政決策時，必須考慮自己的法定權限范圍，而不得超越權限進行決策，否則將導致決策行為的無效。實踐中多表現(xiàn)為行政主體越權進行政府立法、制定規(guī)范性文件，違法設立行政許可、行政處罰、行政收費等情況。其次是缺乏分權制衡，集權決策。在我國多數(shù)地方，從制度層面上，因為對行政決策尤其是重大決策均規(guī)定了一定的程序，所以從理論上講，政府的決策權并不為個別人所掌握。但在事實上則存在著非程序化的決策模式，權力決定決策的現(xiàn)象還比較普遍，決策權往往集中于主要領導人手中，決策的正確與否，過多地依賴于主要領導人個人決策能力高低，極易產生決策失誤。
?。ǘ┬姓Q策內容的法治化缺失
決策內容的法治化要求在決策權限范圍內，決策內容應符合具體的法律規(guī)定和法律的正義性要求，應保證決策的公共性，這是法治政府的應有之義。但在決策實踐中，既存在明顯違反法律強制規(guī)定的顯性內容違法，也存在決策內容地方化、部門化、集團化等非公共決策的隱性內容違法，而后者產生的直接原因則是決策行為受到了非公共利益團體的影響?！罢臎Q策可能會受到外利益團體的影響，導致政策公共性的扭曲，不能正確地發(fā)揮維護社會正義的作用。政府的決策還有可能受到自身利益訴求的誘導，導致決策尋租甚至公權剝奪公眾的現(xiàn)象?！睙o論是顯性內容違法，還是隱性內容違法，最終都將導致行政決策公共性的喪失，都屬于決策內容的非法治化表現(xiàn)。
?。ㄈ┬姓Q策程序的法治化缺失
決策程序的法治化缺失是實踐中行政決策法治化缺失的主要方面，這種缺失表現(xiàn)在行政決策多個程序中，如公眾參與、專家論證、合法審查、風險評估、集體決定等程序，也表現(xiàn)為程序多個方面，如相關制度缺失、已有制度過于原則、操作性較弱、制度的不統(tǒng)一等，程序法治化的缺失直接導致決策程序流于形式，程序價值無法體現(xiàn)，進而導致決策法治化的真正實現(xiàn)與公眾認可。實踐中影響較大的決策程序，如作為行政行為司法化重要嘗試的決策聽證程序，在代表選擇、信息提供、程序設計及意見反饋等均存在諸多問題，導致聽證程序在行政決策實踐中名存實亡。又如作為“專家問政”重要嘗試的決策咨詢論證程序，因為客觀上缺乏獨立性，主觀上缺少道德規(guī)范和職業(yè)自律，導致“領導先下結論、然后專家論證”的形式主義傾向非常嚴重。
?。ㄋ模┬姓Q策責任的法治化缺失
《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權和決策責任相統(tǒng)一。責任追究制度是決策后的一個重要環(huán)節(jié)，其影響力則是可以前溯至決策時，是一種威懾式、警醒式的決策程序保障制度，意義重大。但在實踐中，因為擔責主體、歸責標準及追責時限等關鍵內容的缺少法律的明確規(guī)定，導致不易操作，直接影響了其上述效果的發(fā)揮，所以，行政決策責任亦急需法治化。
論文關鍵詞 決策法治化 決策程序 決策監(jiān)督 決策責任
行政決策法治化是依法治國原則在行政決策領域的具體體現(xiàn)，其核心是規(guī)范行政決策的制度和程序，要求行政決策從提出、論證到最終決定，都要以法律規(guī)定為依據(jù)，按法律規(guī)定運行。行政決策的法治化是我國法治政府建設的重要內容，是政府決策的重要目標，其具有自身的特殊價值，這種價值決定了行政決策法治化的必要性與迫切性。但在當前，我國行政決策的法治化仍面臨著諸多的問題，急需破解。
一、行政決策法治化的內涵及價值體現(xiàn)
行政決策的法治化是依法行政原則在決策領域的體現(xiàn)，是指行政決策的全過程有法可依、依法運行、受法監(jiān)督，將行政決策的全過程通過法治這條主線貫穿起來，從授予決策權（授權）、規(guī)范引導決策權的行使（規(guī)權），到決策行為的監(jiān)督評估（監(jiān)權），再到決策失誤的責任追究（罰權）都有法隨行、與法相伴。所以，決策的法治化不同于依法決策，不僅僅是決策前、決策中的要求，而且包括決策后的跟蹤反饋評價與責任追究及決策前中后全過程的法律監(jiān)督，不僅涉及如何依法做一個好決策，更涉及如何執(zhí)行好決策及決策失誤時如何依法追究責任，是一個動態(tài)變化的過程。從這個意義上說，其涉及的內容要比依法決策多的多，所以說由“依法決策”到“決策的法治化”是一個進步和升華，而非僅是表述的變化。
行政決策的法治化作為一種決策要求與目標，在當前我國依法治國的大背景下，無論是在法治政府建設的大語境中，還是在政府決策的小語境中，都有其不可替代的自身價值，而這也正是其意義所在。
?。ㄒ唬┬姓Q策的法治化，是建設法治政府的必然要求
法治政府建設的內容主要包括決策的法治化、執(zhí)行的法治化與監(jiān)督的法治化三個方面，而決策的法治化又是首要的。因為政府所有的管理服務行為均是從做決定開始的，這種決定表現(xiàn)為政府立法與制定規(guī)范性文件兩種形式，如果決定本身是不適當?shù)幕蚴清e誤的，那么基于決定而產生的政府執(zhí)行行為必然也是不適當?shù)幕蚴清e誤的，盡管有時執(zhí)行行為是完全符合程序的。對于政府來說，決策的責任遠重于執(zhí)行的責任，決策之禍也遠甚于執(zhí)行之禍，所以，建設法治政府，首先應規(guī)范政府決策決為，行政決策的法治化是建設法治政府的必然要求。
?。ǘ┬姓Q策法治化是行政決策科學化、民主化的保障
決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學技術知識特別是公共決策的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。①為避免決策者的主觀因素對科學因素的排斥，應必須把行政決策中的科學因素用法律的形式固定下來，賦予其法律的強制力，這需要法治化。決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各社會團體以及政策研究組織能夠充分參與決策過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求，以實現(xiàn)公共政策的公共性和正義。而實現(xiàn)這一目標最直接、有效的作法莫過于通過良好法律制度固定民主化決策的各項實踐做法，并通過國家強制力保證施行，這也需要法治化。
二、行政決策實踐中法治化的缺失
如上所述，行政決策需要法治化，但在我國的行政決策實踐中，法治化缺失的現(xiàn)象卻不容忽視，并由此衍生出來諸多與政府行為有關的消極現(xiàn)象。當前，行政決策法治化的缺失主要表現(xiàn)為四個方面，即決策權限的法治化缺失、決策內容的法治化缺失、決策程序的法治化缺失、決策責任的法治化缺失。
?。ㄒ唬┬姓Q策權限的法治化缺失
決策權限的法治化缺失，首先是違反權限范圍，越權決策。任何政府機關在做出行政決策時，必須考慮自己的法定權限范圍，而不得超越權限進行決策，否則將導致決策行為的無效。實踐中多表現(xiàn)為行政主體越權進行政府立法、制定規(guī)范性文件，違法設立行政許可、行政處罰、行政收費等情況。其次是缺乏分權制衡，集權決策。在我國多數(shù)地方，從制度層面上，因為對行政決策尤其是重大決策均規(guī)定了一定的程序，所以從理論上講，政府的決策權并不為個別人所掌握。但在事實上則存在著非程序化的決策模式，權力決定決策的現(xiàn)象還比較普遍，決策權往往集中于主要領導人手中，決策的正確與否，過多地依賴于主要領導人個人決策能力高低，極易產生決策失誤。
?。ǘ┬姓Q策內容的法治化缺失
決策內容的法治化要求在決策權限范圍內，決策內容應符合具體的法律規(guī)定和法律的正義性要求，應保證決策的公共性，這是法治政府的應有之義。但在決策實踐中，既存在明顯違反法律強制規(guī)定的顯性內容違法，也存在決策內容地方化、部門化、集團化等非公共決策的隱性內容違法，而后者產生的直接原因則是決策行為受到了非公共利益團體的影響?！罢臎Q策可能會受到外利益團體的影響，導致政策公共性的扭曲，不能正確地發(fā)揮維護社會正義的作用。政府的決策還有可能受到自身利益訴求的誘導，導致決策尋租甚至公權剝奪公眾的現(xiàn)象?！睙o論是顯性內容違法，還是隱性內容違法，最終都將導致行政決策公共性的喪失，都屬于決策內容的非法治化表現(xiàn)。
?。ㄈ┬姓Q策程序的法治化缺失
決策程序的法治化缺失是實踐中行政決策法治化缺失的主要方面，這種缺失表現(xiàn)在行政決策多個程序中，如公眾參與、專家論證、合法審查、風險評估、集體決定等程序，也表現(xiàn)為程序多個方面，如相關制度缺失、已有制度過于原則、操作性較弱、制度的不統(tǒng)一等，程序法治化的缺失直接導致決策程序流于形式，程序價值無法體現(xiàn)，進而導致決策法治化的真正實現(xiàn)與公眾認可。實踐中影響較大的決策程序，如作為行政行為司法化重要嘗試的決策聽證程序，在代表選擇、信息提供、程序設計及意見反饋等均存在諸多問題，導致聽證程序在行政決策實踐中名存實亡。又如作為“專家問政”重要嘗試的決策咨詢論證程序，因為客觀上缺乏獨立性，主觀上缺少道德規(guī)范和職業(yè)自律，導致“領導先下結論、然后專家論證”的形式主義傾向非常嚴重。
?。ㄋ模┬姓Q策責任的法治化缺失
《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權和決策責任相統(tǒng)一。責任追究制度是決策后的一個重要環(huán)節(jié)，其影響力則是可以前溯至決策時，是一種威懾式、警醒式的決策程序保障制度，意義重大。但在實踐中，因為擔責主體、歸責標準及追責時限等關鍵內容的缺少法律的明確規(guī)定，導致不易操作，直接影響了其上述效果的發(fā)揮，所以，行政決策責任亦急需法治化。