征收農(nóng)民房屋和土地的憲法法律問題
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【摘要】強征農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民由農(nóng)村趕到政府人為打造的城鎮(zhèn)，大規(guī)模搞所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，非但不是實現(xiàn)憲法序言提出的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段，而且損害和動搖了憲法確立的農(nóng)村土地集體所有制地位以及農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地用益物權(quán)等法定權(quán)利。準(zhǔn)確、完整地理解憲法有關(guān)征收條款的規(guī)定，對于嚴(yán)格依憲、依法征收農(nóng)民房屋和土地，保障農(nóng)民合法權(quán)益，具有重要意義。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；集體所有制；經(jīng)營體制；土地承包權(quán)；憲法征收條款
這些年來，特別是最近幾年，由地方政府一手主導(dǎo)的土地和房屋征收已從城市向農(nóng)村急速地大規(guī)模擴展。雖然2008年黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要“改革征地制度”，“逐步縮小征地范圍”，[1]但是，不少地方對這一要求置若罔聞。2010年11月2日，《新京報》就報道：受土地財政的驅(qū)使，全國20多個省市已經(jīng)掀起了規(guī)模浩大的“拆村”風(fēng)潮，這些地方政府打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等各種旗號，違背農(nóng)民的意愿，強拆民居，拿走宅基地，無數(shù)的農(nóng)民正在“被上樓”。[2]該報道引起極大震動。一周后的11月10日，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，強調(diào)要“開展農(nóng)村土地整治”，“把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位”，“堅決制止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”。[3]2011年7月20日，溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會議再次強調(diào)，要依法保護農(nóng)村耕地和農(nóng)民宅基地物權(quán)，嚴(yán)禁侵害群眾權(quán)益。[4]但時至今日，“拆村”風(fēng)潮并未得到有效制止，拆遷過程中發(fā)生的一連串的沖突和血腥故事時常見諸媒體。
看來問題已相當(dāng)嚴(yán)重，上述《新京報》就引用中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文的話說：“這場和平時期大規(guī)模的村莊撤并運動是古今中外，史無前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事?！盵5]強征農(nóng)民房屋和集體所有土地，將農(nóng)民趕出家園，將會出什么樣的“大事”，本文姑且不論，這里要提出的是，農(nóng)村的房屋和土地征收是相當(dāng)復(fù)雜的問題，這么多年來，各級黨委和政府不斷強調(diào)要依憲和依法執(zhí)政，特別是要依法行政，但是，在涉及九億人口的農(nóng)村工作中，特別是在涉及農(nóng)民切身利益和農(nóng)村發(fā)展方向的房屋和土地征收中，憲法和法律真正被放到應(yīng)有位置了嗎？憲法和法律的相關(guān)規(guī)定得到了準(zhǔn)確的理解和切實的遵守、執(zhí)行嗎？
一、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系
現(xiàn)在，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是兩個特別熱門的語詞。在網(wǎng)絡(luò)上稍加搜索就會發(fā)現(xiàn)，大概自2003年左右開始，從東部沿海到西部邊遠地區(qū)的黨委政府，都在頻繁提出本地方的重要發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及與這“二化”緊密相聯(lián)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。用江蘇省省長2010年在該省推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程會議上的說法，就是要堅持“新型工業(yè)化、新型城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘三化同步’”。[6]
問題的關(guān)鍵是，地方政府似乎總認(rèn)為，只有搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，將農(nóng)村富余的勞動力集中到工廠和城鎮(zhèn)，才能搞所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“以城帶鄉(xiāng)”、“以工哺農(nóng)”，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的所謂規(guī)?；?jīng)營，進而促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這種認(rèn)識實際既將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化等同起來，也將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化當(dāng)作實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。
然而，1982年憲法制定的時候，全國流行的一句話與今天的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大不相同，那時叫做實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”，也就是憲法序言所確立的國家根本任務(wù)：“逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”。根據(jù)憲法的這一要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是國家的根本任務(wù)之一。三十年來，憲法序言有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的這一表述沒有修改，這說明國家的這個根本任務(wù)沒有發(fā)生變化。但值得注意的是，憲法通篇沒有出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的提法，或者類似現(xiàn)在各地所熱衷的城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的表述，更沒有將城鎮(zhèn)化與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。序言所表述的工業(yè)化，也不是現(xiàn)在各地方所提出的工業(yè)化，而是工業(yè)的“現(xiàn)代化”，而且，憲法也沒有將工業(yè)的現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化聯(lián)系起來，更沒有把工業(yè)的現(xiàn)代化作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段。
那么，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化究竟包括哪些內(nèi)容？實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施是什么？農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要在什么時間內(nèi)實現(xiàn)？農(nóng)村要變成什么樣子才叫實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？是不是把農(nóng)村都城鎮(zhèn)化，到處建立工廠，把農(nóng)民都趕上樓房，就叫做實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？就像一些文件和媒體上所說的，要與國外城鎮(zhèn)化對比，國外的城鎮(zhèn)人口達到多少，我國的城鎮(zhèn)人口現(xiàn)在只有多少，要達到國外的比例，我國才叫實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？這些問題憲法都沒有回答。
憲法沒有回答的問題按理應(yīng)當(dāng)由法律來回答。1993年制定、2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》，是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基本法律，但這部法律無論從立法目的還是其他具體條文，都沒有對憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的表述作進一步的規(guī)定。其他如《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《村民委員會組織法》等法律，雖然與農(nóng)村的發(fā)展密切相關(guān)，但也都沒有對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的事項進行規(guī)范。即使是1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，也沒有說發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這個類似今天的所謂“工業(yè)化”與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化有什么關(guān)系。還有，2010年修改的《村民委員會組織法》，專門加上了“促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”這樣時下很流行的提法，但就是沒有提農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。全國人大常委會制定的上述諸多法律，用今天的眼光看，已經(jīng)完全涉及所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等事項，都可以說與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切相關(guān)，甚至可以說搞這些“化”本身就是在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。但是，法律對此只字未提，為什么呢？筆者以為，這決不是立法機關(guān)的疏忽，更不是立法機關(guān)無視憲法的規(guī)定甚或不愿去推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，這只能說明，在中國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子還并不清晰。憲法的規(guī)定是一個很高的目標(biāo)，要在法律中確定實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施和目標(biāo)，不是一件簡單的事情，相關(guān)法律中涉及的所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基層民主等事項，與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化都沒有必然的聯(lián)系，更不能把這些事項當(dāng)作實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。
就筆者查閱所及，目前為止，只有1993年制定的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》提到了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這部法律的第一條規(guī)定，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，促使農(nóng)業(yè)科研成果和農(nóng)業(yè)技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目的是為了“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。這一規(guī)定清楚地說明，迄今為止，立法機關(guān)不僅重視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，而且認(rèn)準(zhǔn)了一條：推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。至于其他那些類似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的東西，立法機關(guān)恐怕還沒有認(rèn)為其與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有什么必然聯(lián)系。
不僅是法律對憲法的表述缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，即使是黨和國家的重要文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話，迄今似乎也沒有對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出一個完整的概念和實現(xiàn)的路徑。[7]黨的十五屆三中全會就坦承：“積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，是農(nóng)村改革和發(fā)展的重大課題?！盵8]黨的十七大報告提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局”。[9]十七屆三中全會進一步提出，要“統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”，“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度”。[10]但是，這些提法并沒有揭示工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的關(guān)系，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化顯然也不能說明就實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。
2006年胡錦濤在《建設(shè)社會主義新農(nóng)村，不斷開創(chuàng)“三農(nóng)”工作的新局面》的講話中揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，就是“工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距”，[11]具體做法是“實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和‘多予少取放活’”。[12]但是，這個目標(biāo)和做法也都不能說就可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。緊接著，溫家寶在《扎實穩(wěn)步推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要把握好的幾個問題》的講話中提出，“我們推進的城鎮(zhèn)化，是能夠帶動農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化；我們建設(shè)的新農(nóng)村，是城鎮(zhèn)化進程中的新農(nóng)村。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程，應(yīng)當(dāng)是城市帶動農(nóng)村發(fā)展的過程”，“是農(nóng)民更多地參與經(jīng)濟建設(shè)、分享發(fā)展成果的過程”。[13]這里雖然揭示了新農(nóng)村與城鎮(zhèn)化的辯證關(guān)系，但是，新農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化畢竟是內(nèi)容不同的兩個概念，即使是城鎮(zhèn)化帶動的新農(nóng)村，也未必是實現(xiàn)了現(xiàn)代化的新農(nóng)村。
溫家寶在2011年的政府工作報告中提出，要“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展過程中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。[14]這個表述與前述江蘇省省長有關(guān)“三化同步”的說法類似。單純地看，這個表述并沒有直接表明，搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化就是在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，或者是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施，但在地方政府的實踐中，是極易引起這樣錯誤的理解和認(rèn)識的。
十一屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》繼續(xù)沿用了溫家寶的上述提法，但并沒有揭示農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵和要素，而是在第五章用了“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的標(biāo)題，并在此章下用“增強糧食安全保障能力”、“推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”、“加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”和“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”作為四個小節(jié)的標(biāo)題。[15]這里沒有將所謂工業(yè)化和城鎮(zhèn)化列為一節(jié)，不然又可能引起對這“二化”與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間關(guān)系的曲解力”。[16]值得注意的是，這里對推進城鎮(zhèn)化的表述用了“積極”二字，但同時又要求“穩(wěn)妥”，并不是一些地方政府用的“加快”，重要的是，這里沒有將城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。但是，要求構(gòu)建城市布局、增強城鎮(zhèn)承載能力、將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民的提法，在地方政府那里，是極易演變成營造城市、強行將農(nóng)民趕上樓的。
以上的情況表明，對憲法確立的實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本任務(wù)，無論從法律還是政策或者其他方面，我們還沒有形成一個全國性的統(tǒng)一目標(biāo)認(rèn)識，沒有提出一套穩(wěn)定的、能夠行之久遠的措施體系。而現(xiàn)在各級地方政府轟轟烈烈地打造的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，本不應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)生多少必然的聯(lián)系，卻是以直接犧牲農(nóng)民和農(nóng)村的利益為代價的，其危及廣大農(nóng)民的利益和農(nóng)村的長遠發(fā)展，危及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一憲法根本性任務(wù)的實現(xiàn)。
這里要順帶提出的一個嚴(yán)峻問題是，在所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，政府究竟應(yīng)當(dāng)充當(dāng)什么樣的角色，起什么樣的作用？工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟、社會和文化等各種要素發(fā)展的自然的歷史過程，還是一個完全可以由政府主觀推進甚至頭腦發(fā)熱時隨意捏拿打造的社會形態(tài)呢？在所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的熱潮中，政府又如何在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，切實做到依法執(zhí)政、依法行政呢？可以肯定地說，在憲法確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)還摸不著頭緒的時候，各級黨委和政府是無論如何不可以用犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價去搞什么工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的，否則就涉及執(zhí)政理念和執(zhí)政方式上的違憲問題。
現(xiàn)在的各種做法已經(jīng)令人憂慮。所謂工業(yè)化，在很多地方實際就是先招商引資，再大面積占用農(nóng)村寶貴的耕地來建各種工廠企業(yè)，甚至搞那些高污染的企業(yè)。所謂城鎮(zhèn)化，大抵就是由政府主導(dǎo)，征收耕地人為地建一座座城鎮(zhèn)，將大批農(nóng)民拆遷后趕來集中居住。所謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在很多地方實際就是把分散居住的農(nóng)民趕走，搞一些所謂“萬畝良田”之類的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。這“三化”的核心，說到底就是征收農(nóng)民的房屋和土地，將農(nóng)民趕到政府臨時打造的城鎮(zhèn)，就是所謂城鎮(zhèn)化。剛剛出版的引起極大震動的《朱镕基講話實錄》披露了朱镕基在2003年就發(fā)出的驚人之語：“我非常擔(dān)心的就是搞‘城鎮(zhèn)化’?，F(xiàn)在，‘城鎮(zhèn)化’已經(jīng)跟蓋房子連在一起了，用很便宜的價格把農(nóng)民的地給剝奪了，讓外國人或房地產(chǎn)商搬進來，又不很好地安置農(nóng)民，這種搞法是很危險的?！盵17]朱镕基七、八年前就擔(dān)憂和警告的這種很危險的情況，現(xiàn)在已經(jīng)大量出現(xiàn)了。重溫他的講話，是應(yīng)當(dāng)令人警醒的。
二、強征行為損害和動了搖憲法、法律確立的農(nóng)村經(jīng)濟制度
（一）損害了農(nóng)村土地集體所有制的憲法地位
根據(jù)憲法第6條的規(guī)定，我國經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。對于土地這一最為重要的生產(chǎn)資料，憲法第10條明確規(guī)定了兩種公有制形式：“城市的土地屬于國家所有”；“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”；“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。按照這一規(guī)定，農(nóng)村土地的集體所有制，與城市土地的國有制，同樣具有十分重要的憲法地位。值得注意的是，憲法在這里還明確規(guī)定，對于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，只有在“法律規(guī)定屬于國家所有”的情況下，才可以屬于國家所有，否則一律屬于集體所有，這就進一步強調(diào)，集體所有的土地，除了最高立法機關(guān)以制定法律的方式確定為國有，其他任何組織或者個人都不得以任何方式變?yōu)閲?。這就足見集體所有土地的憲法地位之重要了。
為什么要賦予農(nóng)村土地集體所有制如此重要的憲法地位呢？這至少有兩個重要原?！熬V要”在第二十章用的標(biāo)題是“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”，并提出三個措施：“構(gòu)建城市化戰(zhàn)略布局”、“穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”、“增強城鎮(zhèn)綜合承載能因。第一，我國迄今為止還是一個農(nóng)業(yè)大國，九億人還是農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村經(jīng)濟在整個經(jīng)濟體系中長期占有重要地位的國情，不會也不可能在短時間內(nèi)改變。所以，農(nóng)村土地只有實行集體所有，才有利于農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。第二，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民推翻封建的土地私有制度，一個重要初衷就是要讓農(nóng)民擁有土地，直接感受到他們?yōu)楦锩冻隽司薮鬆奚竽軌蛳硎艿絼倮墓麑?。對這個問題，制定1982年憲法時就有過討論。那時，針對要求將農(nóng)村土地一律收歸國有的意見，就有人提出，農(nóng)民從參加土地革命開始，為了打土豪、分田地進行了長期艱苦的斗爭，如果今天突然宣布將土地收歸國有，就會在農(nóng)民心理上產(chǎn)生不良的影響。[18]對此，胡喬木解釋說：“農(nóng)村土地收歸國有會引起很大的震動，沒有實際意義。”“如果規(guī)定農(nóng)村土地一律國有，除了動蕩，國家將得不到任何東西?！盵19]由此可見，憲法確立農(nóng)村土地的集體所有制地位，是具有十分深刻的歷史和現(xiàn)實背景的。
那么，土地集體所有制與土地國有制之間，是否存在一個后者地位高于前者地位、前者必須無條件服從后者的情況呢？或者說一級政府動輒可以用國有或者公共利益的名義來征收農(nóng)村土地和房屋呢？憲法的規(guī)定沒有體現(xiàn)這樣的含義?！锻恋毓芾矸ā?、《物權(quán)法》中有關(guān)土地所有權(quán)的規(guī)定也沒有表明這樣的含義，相反，《物權(quán)法》第4條明確規(guī)定，國家和集體的物權(quán)一律受法律保護，“任何單位和個人不得侵犯”，這清楚地表明，土地的國有和集體所有這兩種公有制形式，在法律地位上是完全平等的，沒有什么高下之分，更不存在一個國家可以隨意吞并集體土地的問題。這個問題本文最后一部分還將述及。
有的觀點可能會提出，根據(jù)憲法第10條規(guī)定，國家基于公共利益需要，可以征收集體所有的土地，所以，農(nóng)村土地集體所有制地位是可以隨意改變的。實踐中，很多地方政府也正是這樣理解憲法第10條并大面積隨意征收農(nóng)村土地的。但這是對憲法規(guī)定的錯誤理解。憲法有關(guān)將集體土地征收為國有的規(guī)定，是農(nóng)村土地集體所有的一種例外情形或者極個別的情形，決不意味著任何一級政府都可以隨意以公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地。這種例外情形在《土地管理法》第45條規(guī)定中得到體現(xiàn)。根據(jù)該條，征收基本農(nóng)田以及基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃或者其他土地超過70公頃的，都必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。在一個單一制大國，征收基本農(nóng)田或者35公頃以上的耕地，都須要國務(wù)院批準(zhǔn)，這足以證明農(nóng)村土地決不可以任何理由隨意覬覦和染指，農(nóng)村土地集體所有制不得輕易動搖。
由上可以得出的基本結(jié)論是，以所謂公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地，實際構(gòu)成了對農(nóng)村土地集體所有制憲法地位的損害和挑戰(zhàn)，也向我們提出一個嚴(yán)肅的問題：我國農(nóng)村集體所有制在土地公有制中的憲法地位是不是已經(jīng)過時了？全國政協(xié)常委、全國工商聯(lián)原黨組書記胡德平前不久說了一句很令人深思的話：“農(nóng)村土地是集體所有制，集體所有制和全民所有制在所有權(quán)上是平等的。但實際上，很多人已經(jīng)忘掉了這一點?！盵20]
（二）違背和動搖了憲法確立的農(nóng)村經(jīng)營體制
大規(guī)模征收農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民趕上樓，不僅動搖了土地集體所有制的憲法地位，也直接違背和動搖了憲法確立的農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。
1998年，黨的十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出，由“家庭承包經(jīng)營”，“建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，是“農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗”，[21]并進一步提出，“實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展目標(biāo)”，必須“堅持長期穩(wěn)定農(nóng)村基本政策”，“實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)濟制度”。該決定在第三部分還以“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”為標(biāo)題，系統(tǒng)闡述了這一經(jīng)營體制的基本內(nèi)容。[22]黨的中央全會做出的這一重要決定，在1999年憲法修改時被明確寫進第8條，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”
統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，并與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系相結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。“統(tǒng)”是指土地、大型水利設(shè)施等主要生產(chǎn)資料歸集體所有，由集體統(tǒng)一行使管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以發(fā)展和完善社會服務(wù)體系。“分”是指分散經(jīng)營，即農(nóng)民在承包土地后，對土地有自主經(jīng)營權(quán)。[23]憲法確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，是我國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟情況、生產(chǎn)經(jīng)營情況的客觀反映和要求，對提高農(nóng)民積極性，解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力具有重要意義。
憲法修改十多年來，理論和實踐中都沒對這個農(nóng)村經(jīng)營體制的基本方針提出質(zhì)疑和否定。而且，2007年，胡錦濤在黨的十七大報告中還強調(diào)，要“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。[24]2008年，黨的十七屆三中全會再次提出“，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，并特別強調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持?！盵25]
然而，現(xiàn)在將農(nóng)民趕出自己的土地和房屋，讓他們住到政府人為打造的城鎮(zhèn)，憲法確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制就失去了基礎(chǔ)，農(nóng)村改革開放幾十年來經(jīng)濟發(fā)展的基本經(jīng)驗和成果實際上隨之葬送了，而在人造的城鎮(zhèn)，無論政府還是農(nóng)民都沒有摸索到也來不及探索和積累成功的經(jīng)營體制。這是十分危險的。
除了上述雙層經(jīng)營體制外，憲法第8條還規(guī)定：“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)。”這種重要的經(jīng)濟形式也是長期實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的客觀反映，是黨的農(nóng)村經(jīng)濟政策的十分重要的內(nèi)容，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民生活十分重要。但是，將廣大農(nóng)民趕出房屋和土地，農(nóng)村的這一法定的合作經(jīng)濟形式也將被破壞。
?。ㄈ┣址噶朔少x予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)
如何保證憲法確立的雙層經(jīng)營體制得到貫徹呢？1998年，十五屆三中全會提出，“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包經(jīng)營關(guān)系”，并強調(diào)：“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長三十年的政策，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)?！盵26]
根據(jù)憲法的規(guī)定和十五屆三中全會的上述精神，2002年，全國人大常委會專門制定
了《農(nóng)村土地承包法》。這部法律在第4條規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。該法又在第20條進一步規(guī)定：耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年?？梢?，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為農(nóng)民的一項十分重要的具有長久性的法定權(quán)利。2007年通過的《物權(quán)法》，專門就土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立一章，并明確規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)人對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。在已有立法的基礎(chǔ)上，黨的十七屆三中全會又一次提出：“賦予農(nóng)民更充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！盵27]“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利?！盵28]
賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利，并使這項權(quán)利長久不變，不僅是法律的明確規(guī)定，也是黨一以貫之的農(nóng)村經(jīng)濟政策?，F(xiàn)在的問題是，地方政府動輒將農(nóng)民趕到城鎮(zhèn)，剝奪他們的土地，那么，法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)又由誰來保障呢？黨的中央全會屢屢強調(diào)的確保農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的農(nóng)村經(jīng)濟政策究竟被置于何地呢？
?。ㄋ模┣址噶宿r(nóng)民的法定宅基地權(quán)利
征收農(nóng)民的房屋和土地，還涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的問題。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的立身之地。根據(jù)憲法第10條的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地屬于集體所有。那么，農(nóng)民對宅基地享有什么樣的權(quán)利呢？對這個問題，《物權(quán)法》第十三章專門規(guī)定了宅基地的使用權(quán)。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民依法對自己的宅基地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。針對這些年地方政府侵犯農(nóng)民宅基地使用權(quán)的問題，黨的十七屆三中全會公報特別強調(diào)，要“完善農(nóng)村宅基地制度”，“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。[29]
農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，不僅是一項重要的法定權(quán)利，也是黨的農(nóng)村經(jīng)濟政策的基本內(nèi)容，是農(nóng)民生存、發(fā)展的重要基礎(chǔ)和條件。違背農(nóng)民意愿，強征其房屋，不僅侵犯了農(nóng)民的法定權(quán)利，也違背了黨的農(nóng)村經(jīng)濟政策。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；集體所有制；經(jīng)營體制；土地承包權(quán)；憲法征收條款
這些年來，特別是最近幾年，由地方政府一手主導(dǎo)的土地和房屋征收已從城市向農(nóng)村急速地大規(guī)模擴展。雖然2008年黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要“改革征地制度”，“逐步縮小征地范圍”，[1]但是，不少地方對這一要求置若罔聞。2010年11月2日，《新京報》就報道：受土地財政的驅(qū)使，全國20多個省市已經(jīng)掀起了規(guī)模浩大的“拆村”風(fēng)潮，這些地方政府打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等各種旗號，違背農(nóng)民的意愿，強拆民居，拿走宅基地，無數(shù)的農(nóng)民正在“被上樓”。[2]該報道引起極大震動。一周后的11月10日，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，強調(diào)要“開展農(nóng)村土地整治”，“把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位”，“堅決制止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”。[3]2011年7月20日，溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會議再次強調(diào)，要依法保護農(nóng)村耕地和農(nóng)民宅基地物權(quán)，嚴(yán)禁侵害群眾權(quán)益。[4]但時至今日，“拆村”風(fēng)潮并未得到有效制止，拆遷過程中發(fā)生的一連串的沖突和血腥故事時常見諸媒體。
看來問題已相當(dāng)嚴(yán)重，上述《新京報》就引用中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文的話說：“這場和平時期大規(guī)模的村莊撤并運動是古今中外，史無前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事?！盵5]強征農(nóng)民房屋和集體所有土地，將農(nóng)民趕出家園，將會出什么樣的“大事”，本文姑且不論，這里要提出的是，農(nóng)村的房屋和土地征收是相當(dāng)復(fù)雜的問題，這么多年來，各級黨委和政府不斷強調(diào)要依憲和依法執(zhí)政，特別是要依法行政，但是，在涉及九億人口的農(nóng)村工作中，特別是在涉及農(nóng)民切身利益和農(nóng)村發(fā)展方向的房屋和土地征收中，憲法和法律真正被放到應(yīng)有位置了嗎？憲法和法律的相關(guān)規(guī)定得到了準(zhǔn)確的理解和切實的遵守、執(zhí)行嗎？
一、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系
現(xiàn)在，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是兩個特別熱門的語詞。在網(wǎng)絡(luò)上稍加搜索就會發(fā)現(xiàn)，大概自2003年左右開始，從東部沿海到西部邊遠地區(qū)的黨委政府，都在頻繁提出本地方的重要發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及與這“二化”緊密相聯(lián)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。用江蘇省省長2010年在該省推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程會議上的說法，就是要堅持“新型工業(yè)化、新型城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘三化同步’”。[6]
問題的關(guān)鍵是，地方政府似乎總認(rèn)為，只有搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，將農(nóng)村富余的勞動力集中到工廠和城鎮(zhèn)，才能搞所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“以城帶鄉(xiāng)”、“以工哺農(nóng)”，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的所謂規(guī)?；?jīng)營，進而促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這種認(rèn)識實際既將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化等同起來，也將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化當(dāng)作實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。
然而，1982年憲法制定的時候，全國流行的一句話與今天的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大不相同，那時叫做實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”，也就是憲法序言所確立的國家根本任務(wù)：“逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”。根據(jù)憲法的這一要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是國家的根本任務(wù)之一。三十年來，憲法序言有關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的這一表述沒有修改，這說明國家的這個根本任務(wù)沒有發(fā)生變化。但值得注意的是，憲法通篇沒有出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的提法，或者類似現(xiàn)在各地所熱衷的城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的表述，更沒有將城鎮(zhèn)化與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。序言所表述的工業(yè)化，也不是現(xiàn)在各地方所提出的工業(yè)化，而是工業(yè)的“現(xiàn)代化”，而且，憲法也沒有將工業(yè)的現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化聯(lián)系起來，更沒有把工業(yè)的現(xiàn)代化作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段。
那么，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化究竟包括哪些內(nèi)容？實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施是什么？農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要在什么時間內(nèi)實現(xiàn)？農(nóng)村要變成什么樣子才叫實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？是不是把農(nóng)村都城鎮(zhèn)化，到處建立工廠，把農(nóng)民都趕上樓房，就叫做實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？就像一些文件和媒體上所說的，要與國外城鎮(zhèn)化對比，國外的城鎮(zhèn)人口達到多少，我國的城鎮(zhèn)人口現(xiàn)在只有多少，要達到國外的比例，我國才叫實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢？這些問題憲法都沒有回答。
憲法沒有回答的問題按理應(yīng)當(dāng)由法律來回答。1993年制定、2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》，是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基本法律，但這部法律無論從立法目的還是其他具體條文，都沒有對憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的表述作進一步的規(guī)定。其他如《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《村民委員會組織法》等法律，雖然與農(nóng)村的發(fā)展密切相關(guān)，但也都沒有對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的事項進行規(guī)范。即使是1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，也沒有說發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這個類似今天的所謂“工業(yè)化”與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化有什么關(guān)系。還有，2010年修改的《村民委員會組織法》，專門加上了“促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”這樣時下很流行的提法，但就是沒有提農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。全國人大常委會制定的上述諸多法律，用今天的眼光看，已經(jīng)完全涉及所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等事項，都可以說與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切相關(guān)，甚至可以說搞這些“化”本身就是在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。但是，法律對此只字未提，為什么呢？筆者以為，這決不是立法機關(guān)的疏忽，更不是立法機關(guān)無視憲法的規(guī)定甚或不愿去推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，這只能說明，在中國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子還并不清晰。憲法的規(guī)定是一個很高的目標(biāo)，要在法律中確定實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施和目標(biāo)，不是一件簡單的事情，相關(guān)法律中涉及的所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基層民主等事項，與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化都沒有必然的聯(lián)系，更不能把這些事項當(dāng)作實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。
就筆者查閱所及，目前為止，只有1993年制定的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》提到了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這部法律的第一條規(guī)定，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，促使農(nóng)業(yè)科研成果和農(nóng)業(yè)技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目的是為了“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。這一規(guī)定清楚地說明，迄今為止，立法機關(guān)不僅重視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，而且認(rèn)準(zhǔn)了一條：推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。至于其他那些類似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的東西，立法機關(guān)恐怕還沒有認(rèn)為其與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有什么必然聯(lián)系。
不僅是法律對憲法的表述缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，即使是黨和國家的重要文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話，迄今似乎也沒有對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提出一個完整的概念和實現(xiàn)的路徑。[7]黨的十五屆三中全會就坦承：“積極探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體途徑，是農(nóng)村改革和發(fā)展的重大課題?！盵8]黨的十七大報告提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局”。[9]十七屆三中全會進一步提出，要“統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)”，“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度”。[10]但是，這些提法并沒有揭示工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的關(guān)系，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化顯然也不能說明就實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。
2006年胡錦濤在《建設(shè)社會主義新農(nóng)村，不斷開創(chuàng)“三農(nóng)”工作的新局面》的講話中揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，就是“工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距”，[11]具體做法是“實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和‘多予少取放活’”。[12]但是，這個目標(biāo)和做法也都不能說就可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。緊接著，溫家寶在《扎實穩(wěn)步推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要把握好的幾個問題》的講話中提出，“我們推進的城鎮(zhèn)化，是能夠帶動農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化；我們建設(shè)的新農(nóng)村，是城鎮(zhèn)化進程中的新農(nóng)村。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程，應(yīng)當(dāng)是城市帶動農(nóng)村發(fā)展的過程”，“是農(nóng)民更多地參與經(jīng)濟建設(shè)、分享發(fā)展成果的過程”。[13]這里雖然揭示了新農(nóng)村與城鎮(zhèn)化的辯證關(guān)系，但是，新農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化畢竟是內(nèi)容不同的兩個概念，即使是城鎮(zhèn)化帶動的新農(nóng)村，也未必是實現(xiàn)了現(xiàn)代化的新農(nóng)村。
溫家寶在2011年的政府工作報告中提出，要“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展過程中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。[14]這個表述與前述江蘇省省長有關(guān)“三化同步”的說法類似。單純地看，這個表述并沒有直接表明，搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化就是在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，或者是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施，但在地方政府的實踐中，是極易引起這樣錯誤的理解和認(rèn)識的。
十一屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》繼續(xù)沿用了溫家寶的上述提法，但并沒有揭示農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵和要素，而是在第五章用了“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的標(biāo)題，并在此章下用“增強糧食安全保障能力”、“推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整”、“加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”和“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”作為四個小節(jié)的標(biāo)題。[15]這里沒有將所謂工業(yè)化和城鎮(zhèn)化列為一節(jié)，不然又可能引起對這“二化”與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間關(guān)系的曲解力”。[16]值得注意的是，這里對推進城鎮(zhèn)化的表述用了“積極”二字，但同時又要求“穩(wěn)妥”，并不是一些地方政府用的“加快”，重要的是，這里沒有將城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。但是，要求構(gòu)建城市布局、增強城鎮(zhèn)承載能力、將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)居民的提法，在地方政府那里，是極易演變成營造城市、強行將農(nóng)民趕上樓的。
以上的情況表明，對憲法確立的實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本任務(wù)，無論從法律還是政策或者其他方面，我們還沒有形成一個全國性的統(tǒng)一目標(biāo)認(rèn)識，沒有提出一套穩(wěn)定的、能夠行之久遠的措施體系。而現(xiàn)在各級地方政府轟轟烈烈地打造的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，本不應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)生多少必然的聯(lián)系，卻是以直接犧牲農(nóng)民和農(nóng)村的利益為代價的，其危及廣大農(nóng)民的利益和農(nóng)村的長遠發(fā)展，危及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一憲法根本性任務(wù)的實現(xiàn)。
這里要順帶提出的一個嚴(yán)峻問題是，在所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，政府究竟應(yīng)當(dāng)充當(dāng)什么樣的角色，起什么樣的作用？工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟、社會和文化等各種要素發(fā)展的自然的歷史過程，還是一個完全可以由政府主觀推進甚至頭腦發(fā)熱時隨意捏拿打造的社會形態(tài)呢？在所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的熱潮中，政府又如何在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，切實做到依法執(zhí)政、依法行政呢？可以肯定地說，在憲法確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)還摸不著頭緒的時候，各級黨委和政府是無論如何不可以用犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價去搞什么工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的，否則就涉及執(zhí)政理念和執(zhí)政方式上的違憲問題。
現(xiàn)在的各種做法已經(jīng)令人憂慮。所謂工業(yè)化，在很多地方實際就是先招商引資，再大面積占用農(nóng)村寶貴的耕地來建各種工廠企業(yè)，甚至搞那些高污染的企業(yè)。所謂城鎮(zhèn)化，大抵就是由政府主導(dǎo)，征收耕地人為地建一座座城鎮(zhèn)，將大批農(nóng)民拆遷后趕來集中居住。所謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在很多地方實際就是把分散居住的農(nóng)民趕走，搞一些所謂“萬畝良田”之類的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。這“三化”的核心，說到底就是征收農(nóng)民的房屋和土地，將農(nóng)民趕到政府臨時打造的城鎮(zhèn)，就是所謂城鎮(zhèn)化。剛剛出版的引起極大震動的《朱镕基講話實錄》披露了朱镕基在2003年就發(fā)出的驚人之語：“我非常擔(dān)心的就是搞‘城鎮(zhèn)化’?，F(xiàn)在，‘城鎮(zhèn)化’已經(jīng)跟蓋房子連在一起了，用很便宜的價格把農(nóng)民的地給剝奪了，讓外國人或房地產(chǎn)商搬進來，又不很好地安置農(nóng)民，這種搞法是很危險的?！盵17]朱镕基七、八年前就擔(dān)憂和警告的這種很危險的情況，現(xiàn)在已經(jīng)大量出現(xiàn)了。重溫他的講話，是應(yīng)當(dāng)令人警醒的。
二、強征行為損害和動了搖憲法、法律確立的農(nóng)村經(jīng)濟制度
（一）損害了農(nóng)村土地集體所有制的憲法地位
根據(jù)憲法第6條的規(guī)定，我國經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。對于土地這一最為重要的生產(chǎn)資料，憲法第10條明確規(guī)定了兩種公有制形式：“城市的土地屬于國家所有”；“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”；“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。按照這一規(guī)定，農(nóng)村土地的集體所有制，與城市土地的國有制，同樣具有十分重要的憲法地位。值得注意的是，憲法在這里還明確規(guī)定，對于農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，只有在“法律規(guī)定屬于國家所有”的情況下，才可以屬于國家所有，否則一律屬于集體所有，這就進一步強調(diào)，集體所有的土地，除了最高立法機關(guān)以制定法律的方式確定為國有，其他任何組織或者個人都不得以任何方式變?yōu)閲?。這就足見集體所有土地的憲法地位之重要了。
為什么要賦予農(nóng)村土地集體所有制如此重要的憲法地位呢？這至少有兩個重要原?！熬V要”在第二十章用的標(biāo)題是“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”，并提出三個措施：“構(gòu)建城市化戰(zhàn)略布局”、“穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”、“增強城鎮(zhèn)綜合承載能因。第一，我國迄今為止還是一個農(nóng)業(yè)大國，九億人還是農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村經(jīng)濟在整個經(jīng)濟體系中長期占有重要地位的國情，不會也不可能在短時間內(nèi)改變。所以，農(nóng)村土地只有實行集體所有，才有利于農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。第二，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民推翻封建的土地私有制度，一個重要初衷就是要讓農(nóng)民擁有土地，直接感受到他們?yōu)楦锩冻隽司薮鬆奚竽軌蛳硎艿絼倮墓麑?。對這個問題，制定1982年憲法時就有過討論。那時，針對要求將農(nóng)村土地一律收歸國有的意見，就有人提出，農(nóng)民從參加土地革命開始，為了打土豪、分田地進行了長期艱苦的斗爭，如果今天突然宣布將土地收歸國有，就會在農(nóng)民心理上產(chǎn)生不良的影響。[18]對此，胡喬木解釋說：“農(nóng)村土地收歸國有會引起很大的震動，沒有實際意義。”“如果規(guī)定農(nóng)村土地一律國有，除了動蕩，國家將得不到任何東西?！盵19]由此可見，憲法確立農(nóng)村土地的集體所有制地位，是具有十分深刻的歷史和現(xiàn)實背景的。
那么，土地集體所有制與土地國有制之間，是否存在一個后者地位高于前者地位、前者必須無條件服從后者的情況呢？或者說一級政府動輒可以用國有或者公共利益的名義來征收農(nóng)村土地和房屋呢？憲法的規(guī)定沒有體現(xiàn)這樣的含義?！锻恋毓芾矸ā?、《物權(quán)法》中有關(guān)土地所有權(quán)的規(guī)定也沒有表明這樣的含義，相反，《物權(quán)法》第4條明確規(guī)定，國家和集體的物權(quán)一律受法律保護，“任何單位和個人不得侵犯”，這清楚地表明，土地的國有和集體所有這兩種公有制形式，在法律地位上是完全平等的，沒有什么高下之分，更不存在一個國家可以隨意吞并集體土地的問題。這個問題本文最后一部分還將述及。
有的觀點可能會提出，根據(jù)憲法第10條規(guī)定，國家基于公共利益需要，可以征收集體所有的土地，所以，農(nóng)村土地集體所有制地位是可以隨意改變的。實踐中，很多地方政府也正是這樣理解憲法第10條并大面積隨意征收農(nóng)村土地的。但這是對憲法規(guī)定的錯誤理解。憲法有關(guān)將集體土地征收為國有的規(guī)定，是農(nóng)村土地集體所有的一種例外情形或者極個別的情形，決不意味著任何一級政府都可以隨意以公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地。這種例外情形在《土地管理法》第45條規(guī)定中得到體現(xiàn)。根據(jù)該條，征收基本農(nóng)田以及基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃或者其他土地超過70公頃的，都必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。在一個單一制大國，征收基本農(nóng)田或者35公頃以上的耕地，都須要國務(wù)院批準(zhǔn)，這足以證明農(nóng)村土地決不可以任何理由隨意覬覦和染指，農(nóng)村土地集體所有制不得輕易動搖。
由上可以得出的基本結(jié)論是，以所謂公共利益為由，大面積征收農(nóng)村土地，實際構(gòu)成了對農(nóng)村土地集體所有制憲法地位的損害和挑戰(zhàn)，也向我們提出一個嚴(yán)肅的問題：我國農(nóng)村集體所有制在土地公有制中的憲法地位是不是已經(jīng)過時了？全國政協(xié)常委、全國工商聯(lián)原黨組書記胡德平前不久說了一句很令人深思的話：“農(nóng)村土地是集體所有制，集體所有制和全民所有制在所有權(quán)上是平等的。但實際上，很多人已經(jīng)忘掉了這一點?！盵20]
（二）違背和動搖了憲法確立的農(nóng)村經(jīng)營體制
大規(guī)模征收農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民趕上樓，不僅動搖了土地集體所有制的憲法地位，也直接違背和動搖了憲法確立的農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。
1998年，黨的十五屆三中全會《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出，由“家庭承包經(jīng)營”，“建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，是“農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗”，[21]并進一步提出，“實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展目標(biāo)”，必須“堅持長期穩(wěn)定農(nóng)村基本政策”，“實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)濟制度”。該決定在第三部分還以“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”為標(biāo)題，系統(tǒng)闡述了這一經(jīng)營體制的基本內(nèi)容。[22]黨的中央全會做出的這一重要決定，在1999年憲法修改時被明確寫進第8條，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”
統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，并與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系相結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。“統(tǒng)”是指土地、大型水利設(shè)施等主要生產(chǎn)資料歸集體所有，由集體統(tǒng)一行使管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以發(fā)展和完善社會服務(wù)體系。“分”是指分散經(jīng)營，即農(nóng)民在承包土地后，對土地有自主經(jīng)營權(quán)。[23]憲法確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，是我國現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟情況、生產(chǎn)經(jīng)營情況的客觀反映和要求，對提高農(nóng)民積極性，解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力具有重要意義。
憲法修改十多年來，理論和實踐中都沒對這個農(nóng)村經(jīng)營體制的基本方針提出質(zhì)疑和否定。而且，2007年，胡錦濤在黨的十七大報告中還強調(diào)，要“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。[24]2008年，黨的十七屆三中全會再次提出“，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，并特別強調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持?！盵25]
然而，現(xiàn)在將農(nóng)民趕出自己的土地和房屋，讓他們住到政府人為打造的城鎮(zhèn)，憲法確立的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制就失去了基礎(chǔ)，農(nóng)村改革開放幾十年來經(jīng)濟發(fā)展的基本經(jīng)驗和成果實際上隨之葬送了，而在人造的城鎮(zhèn)，無論政府還是農(nóng)民都沒有摸索到也來不及探索和積累成功的經(jīng)營體制。這是十分危險的。
除了上述雙層經(jīng)營體制外，憲法第8條還規(guī)定：“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)。”這種重要的經(jīng)濟形式也是長期實踐經(jīng)驗的總結(jié)，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的客觀反映，是黨的農(nóng)村經(jīng)濟政策的十分重要的內(nèi)容，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民生活十分重要。但是，將廣大農(nóng)民趕出房屋和土地，農(nóng)村的這一法定的合作經(jīng)濟形式也將被破壞。
?。ㄈ┣址噶朔少x予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)
如何保證憲法確立的雙層經(jīng)營體制得到貫徹呢？1998年，十五屆三中全會提出，“穩(wěn)定完善雙層經(jīng)營體制，關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包經(jīng)營關(guān)系”，并強調(diào)：“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長三十年的政策，同時要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)?！盵26]
根據(jù)憲法的規(guī)定和十五屆三中全會的上述精神，2002年，全國人大常委會專門制定
了《農(nóng)村土地承包法》。這部法律在第4條規(guī)定，國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。該法又在第20條進一步規(guī)定：耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年?？梢?，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為農(nóng)民的一項十分重要的具有長久性的法定權(quán)利。2007年通過的《物權(quán)法》，專門就土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立一章，并明確規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)人對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。在已有立法的基礎(chǔ)上，黨的十七屆三中全會又一次提出：“賦予農(nóng)民更充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！盵27]“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利?！盵28]
賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利，并使這項權(quán)利長久不變，不僅是法律的明確規(guī)定，也是黨一以貫之的農(nóng)村經(jīng)濟政策?，F(xiàn)在的問題是，地方政府動輒將農(nóng)民趕到城鎮(zhèn)，剝奪他們的土地，那么，法律賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)又由誰來保障呢？黨的中央全會屢屢強調(diào)的確保農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的農(nóng)村經(jīng)濟政策究竟被置于何地呢？
?。ㄋ模┣址噶宿r(nóng)民的法定宅基地權(quán)利
征收農(nóng)民的房屋和土地，還涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的問題。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的立身之地。根據(jù)憲法第10條的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地屬于集體所有。那么，農(nóng)民對宅基地享有什么樣的權(quán)利呢？對這個問題，《物權(quán)法》第十三章專門規(guī)定了宅基地的使用權(quán)。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民依法對自己的宅基地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。針對這些年地方政府侵犯農(nóng)民宅基地使用權(quán)的問題，黨的十七屆三中全會公報特別強調(diào)，要“完善農(nóng)村宅基地制度”，“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。[29]
農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，不僅是一項重要的法定權(quán)利，也是黨的農(nóng)村經(jīng)濟政策的基本內(nèi)容，是農(nóng)民生存、發(fā)展的重要基礎(chǔ)和條件。違背農(nóng)民意愿，強征其房屋，不僅侵犯了農(nóng)民的法定權(quán)利，也違背了黨的農(nóng)村經(jīng)濟政策。