試論從稅收公平角度看我國(guó)個(gè)人所得稅制的全面(2)

　　四、依公平原則改革我國(guó)個(gè)人所得稅制的構(gòu)想
　　在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和立足國(guó)情的基礎(chǔ)上,依據(jù)稅收公平原則,按照“轉(zhuǎn)變模式、調(diào)整稅率、規(guī)范扣除、強(qiáng)化征管”的思路,對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅制進(jìn)行全面性改革,提高其公平性,充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)。
　　(一)轉(zhuǎn)變稅制模式,消除“先天性”公平缺失
　　在國(guó)際上,個(gè)人所得稅的稅制模式分為三種類型,即綜合稅制模式、分類稅制模式和綜合與分類相結(jié)合的稅制模式(又稱混合稅制模式)。這三種模式各有優(yōu)缺點(diǎn),綜合稅制模式最具有公平稅負(fù)的優(yōu)勢(shì),但對(duì)相關(guān)征管條件和配套措施的要求很高;分類稅制模式的公平性最差,但對(duì)征管約束條件相對(duì)寬松些;綜合與分類相結(jié)合的稅制模式能較好地兼具前兩者的優(yōu)點(diǎn),既能在較大程度上體現(xiàn)稅收公平原則,又能適應(yīng)稅收征管和配套約束條件不是很完備的稅收環(huán)境。目前,除少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家采用綜合所得稅制和少數(shù)發(fā)展中國(guó)家采用分類所得稅制外,大多數(shù)國(guó)家都是實(shí)行分類與綜合相結(jié)合的稅制模式。
　　從現(xiàn)實(shí)國(guó)情看,經(jīng)過(guò)十幾年的個(gè)人所得稅實(shí)踐,我國(guó)很多公民的納稅觀念得到明顯增強(qiáng),稅收征管現(xiàn)代化水平有了很大提高,銀行存款、房地產(chǎn)、汽車等實(shí)名登記制基本建立,個(gè)人(特別是高收入群體)收入監(jiān)控體系初步建立。因此,當(dāng)前我國(guó)應(yīng)盡快為實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制創(chuàng)造征管條件。實(shí)際上,十六屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》就已提出“改進(jìn)個(gè)人所得稅,實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”這一改革目標(biāo)。主要建議是:(1)對(duì)個(gè)人取得的普遍性、經(jīng)常性所得實(shí)行綜合征收辦法,即將納稅人在一定時(shí)期內(nèi)(通常為1年)的各種經(jīng)常性所得,如工資、薪金、勞務(wù)報(bào)酬、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)租賃和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等進(jìn)行加總,減去法定減免額和其他扣除項(xiàng)目金額,就其余額按超額累進(jìn)稅率征收,以調(diào)節(jié)收入分配差距。(2)對(duì)個(gè)人取得的一次性、偶然性所得實(shí)行分類征收辦法,即將個(gè)人的稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、利息、股息、紅利所得、偶然所得等,繼續(xù)實(shí)行分類征收辦法。
　　(二)調(diào)整稅率結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)稅收公平與效率的統(tǒng)一
　　稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的科學(xué)合理,是實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅公平與效率相統(tǒng)一的重要環(huán)節(jié)。從國(guó)外個(gè)人所得稅制的發(fā)展趨勢(shì)看,自20世紀(jì)80年代以來(lái),各國(guó)紛紛按照“降低稅率、簡(jiǎn)化稅制、擴(kuò)大稅基”的原則進(jìn)行稅制改革,主要內(nèi)容就是降低稅率,減少累進(jìn)檔次。在對(duì)個(gè)人的綜合所得進(jìn)行課稅時(shí),各國(guó)采用的累進(jìn)稅率檔次一般不超過(guò)6級(jí),多數(shù)國(guó)家采用4級(jí)稅率;個(gè)人所得稅最高邊際稅率一般在35%至50%之間(如表3)。
　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅的稅率結(jié)構(gòu)、稅負(fù)水平狀況及改革的政策目標(biāo),建議改革后的個(gè)人綜合課征所得采用5%一40%的5級(jí)超額累進(jìn)稅率(如表4)。與現(xiàn)行工薪所得累進(jìn)稅率相比,改革后的綜合所得累進(jìn)稅率有四個(gè)主要變化: (1)將原5%～45%的9級(jí)超額累進(jìn)稅率簡(jiǎn)化為5%～40%的5級(jí)超額累進(jìn)稅率,減少了4個(gè)稅率檔次,降低了最高邊際稅率,有利于提高稅收效率。(2)將原適用5%低稅率的年應(yīng)納稅所得額上限6000元大幅提高至24000元,壯大了適用5%低稅率的低收入群體。(3)大幅度降低了中等收入群體所得額在60000元至120000元之間的稅負(fù)水平(即由原邊際稅率20%降低至10%),有利于提高中等收入群體收人。(4)適當(dāng)降低了所得額在120萬(wàn)元以上部分的最高邊際稅率(即由原45%降低至40%),這有利于調(diào)動(dòng)最高收入群體進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)和擴(kuò)大投資的積極性,有利于提高經(jīng)濟(jì)效率。總之,改革后的個(gè)人所得稅稅率結(jié)構(gòu)和稅負(fù)水平更趨公平合理,有利于充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能,促進(jìn)社會(huì)公平。同時(shí),稅率結(jié)構(gòu)大大簡(jiǎn)化,有利于提高稅收效率。
　　對(duì)于實(shí)行分類課征的各項(xiàng)所得,建議繼續(xù)實(shí)行20%的比例稅率。但是,為鼓勵(lì)勤勞致富,抑制少數(shù)社會(huì)成員想“一夜暴富”的投機(jī)心態(tài),對(duì)偶然所得一次收入畸高的,應(yīng)實(shí)行加成征收。具體建議是:對(duì)偶然所得的應(yīng)納稅所得額超過(guò)50萬(wàn)元至100萬(wàn)元的部分,依照規(guī)定計(jì)算應(yīng)納稅額后再按應(yīng)納稅額加征五成;超過(guò)100萬(wàn)元的部分,加征十成。所以,偶然所得實(shí)際上適用20%、30%、40%的3級(jí)超額累進(jìn)稅率(如表5),基本上是與改革后綜合所得稅率表(見(jiàn)表4)的第3至第5級(jí)稅率相對(duì)應(yīng)。這樣,偶然所得與各類勤勞所得之間的稅負(fù)趨于公平,有利于發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)功能。
　　(三)規(guī)范費(fèi)用扣除項(xiàng)目,體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則
　　目前我國(guó)采用“一刀切”的費(fèi)用扣除制度,沒(méi)有充分考慮納稅人的家庭狀況、健康狀況等因素,根本無(wú)法體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。在轉(zhuǎn)變稅制模式后,應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),科學(xué)合理地設(shè)計(jì)費(fèi)用扣除項(xiàng)目與扣除標(biāo)準(zhǔn)。主要思路如下:(1)對(duì)于個(gè)人綜合課征所得項(xiàng)目,其費(fèi)用扣除應(yīng)包括兩大類:第一類為成本費(fèi)用扣除項(xiàng)目,即納稅人為獲取收入而必須支付的直接有關(guān)的成本費(fèi)用。各類所得項(xiàng)目的成本費(fèi)用扣除方法如表6所示。第二類為生計(jì)費(fèi)用扣除項(xiàng)目,即納稅人用于維持本人及家庭成員基本生活的各種費(fèi)用。為操作簡(jiǎn)便且又體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則,建議目前只考慮五種生計(jì)扣除,即基礎(chǔ)扣除、配偶扣除、撫養(yǎng)扣除、特殊扣除和附加扣除,如表7所示。同時(shí),為保證稅收公平,建議全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的生計(jì)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。在稅制運(yùn)行一定時(shí)期后,視情況是否增加個(gè)人保險(xiǎn)支出、醫(yī)療支出、家庭教育支出等費(fèi)用扣除項(xiàng)目,以及基礎(chǔ)扣除費(fèi)用是否引進(jìn)稅收指數(shù)化方案等。(2)對(duì)于個(gè)人分類課征所得項(xiàng)目,其費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)可繼續(xù)按現(xiàn)行稅法規(guī)定執(zhí)行。
　　(四)強(qiáng)化稅收征管,實(shí)現(xiàn)稅收管理公平
　　1　完善征管制度,實(shí)行代扣代繳和自行申報(bào)納稅并重的征管方式
　　進(jìn)一步完善包括個(gè)人所得稅代扣代繳、自行申報(bào)納稅等征管制度,明確代扣代繳單位的主要負(fù)責(zé) 人、財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人等有關(guān)人員的義務(wù)及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,并提高征管制度的法律層次,增強(qiáng)其權(quán)威性,使代扣代繳和自行申報(bào)納稅落到實(shí)處。同時(shí),為保證綜合與分類相結(jié)合的所得稅制順利實(shí)施,不斷增強(qiáng)公民自行申報(bào)納稅意識(shí),減少國(guó)家稅收流失,除應(yīng)繼續(xù)重視代扣代繳的征管方式外,還應(yīng)重視和加強(qiáng)對(duì)個(gè)人自行申報(bào)納稅的管理,實(shí)行代扣代繳和自行申報(bào)納稅并重的征管辦法。具體說(shuō),對(duì)于個(gè)人綜合課征所得項(xiàng)目,采取每月(或每次)按預(yù)扣率預(yù)扣預(yù)繳、年終自行申報(bào)、匯算清繳、多退少補(bǔ)的征管辦法;對(duì)于個(gè)人分類課征所得項(xiàng)目,采取每次按稅率代扣代繳和年終自行申報(bào)的征管辦法。
　　2　盡快建立嚴(yán)密的個(gè)人收入監(jiān)控體系
　　稅務(wù)部門(mén)應(yīng)充分利用現(xiàn)代化征管手段,盡快建立嚴(yán)密的個(gè)人收入監(jiān)控體系。這是實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的所得稅制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 (1)加快建立健全所有個(gè)人,特別是高收入行業(yè)和高收入群體的納稅檔案建設(shè)步伐,強(qiáng)化納稅人稅務(wù)登記號(hào)管理。可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),以居民身份證號(hào)碼或個(gè)人納稅編碼為標(biāo)識(shí),按照“全國(guó)統(tǒng)一,一人一號(hào)”的原則,歸集所有個(gè)人的基礎(chǔ)信息、收入及納稅信息。稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)所掌握的涉稅信息,定期對(duì)代扣代繳義務(wù)人的扣繳申報(bào)情況和個(gè)人自行納稅申報(bào)的情況進(jìn)行交叉稽核、分析評(píng)估。(2)盡快建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度。將納稅人的財(cái)產(chǎn)、收入顯性化,為稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入信息創(chuàng)造有利條件。(3)加快稅務(wù)部門(mén)與海關(guān)、銀行、工商、出入境管理、公檢法等部門(mén)之間的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng),加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)作和資源共享。(4)通過(guò)銀行管理體制改革,大力推進(jìn)個(gè)人信用卡或支票結(jié)算制度,強(qiáng)化現(xiàn)金管理,從資金流上掌握稅源變動(dòng)情況。(5)應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體、中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用,減少偷逃稅現(xiàn)象。
　　3　建立個(gè)人誠(chéng)信納稅檔案,嚴(yán)厲懲處偷逃稅行為
　　在大力做好稅法宣傳的基礎(chǔ)上,應(yīng)建立個(gè)人誠(chéng)信納稅檔案。這既可為稅收監(jiān)控提供重要信息,又可為建立社會(huì)信用體系提供可靠依據(jù)。同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)稅務(wù)部門(mén)與工商、銀行、公檢法等部門(mén)之間的密切配合,加大對(duì)偷逃稅行為以及不依法代扣代繳單位和個(gè)人的稽查與處罰力度,增強(qiáng)公民自覺(jué)依法納稅意識(shí),樹(shù)立“納稅光榮、偷稅可恥”的社會(huì)風(fēng)氣。
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