公共性視角的高等教育財政研究路向(2)

　　二、從政府介入到成本分擔(dān)：西方國家的研究理路
　　
　　國外關(guān)于高等教育財政研究的主要內(nèi)容首先是“政府財政為什么要介入高等教育”的研究。斯密1776年在《國富論》中就提出了政府對青年教育的責(zé)任，布坎南從公共產(chǎn)品理論出發(fā)論述教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的效用外溢性，提出政府應(yīng)該通過稅收收入來為教育籌資，增加教育的供給。米爾頓·弗里德曼在《資本主義與自由》和《自由的選擇》兩書中深入地分析了政府在高等教育中的作用。他認(rèn)為政府使用稅款資助高等教育的理由通常有兩個：第一個理由，高等教育除了給學(xué)生帶來好處外，還產(chǎn)生社會福利；第二個理由，為促進(jìn)教育機(jī)會均等，需要政府的資助。
　　英國教育學(xué)家韋斯特分析了經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的關(guān)于政府在高等教育中發(fā)揮積極作用的六個理由：(1)國家保護(hù)未成年人。如果父母無充分能力作出有關(guān)子女的正確的教育決策，如讓很聰明的孩子只接受較低的教育，國家需加以干預(yù)。(2)外部效應(yīng)。如果存在外部效應(yīng)，那么高等教育的市場機(jī)制必然導(dǎo)致教育的生產(chǎn)量(培養(yǎng)量)低于社會需求量，從而需要或以政府資助的形式或以政府供給的形式采取一些公共措施。(3)高等教育有助于民主。高等教育是民主社會的重要支柱。它為受教育者提供了科學(xué)、文化和藝術(shù)各方面的廣泛知識。(4)機(jī)會均等。促進(jìn)教育機(jī)會均等通常是為使用稅款資助高等教育辯護(hù)的主要理由。(5)尋求共同價值。公共高等教育有助于維系社會的“共同價值”，維護(hù)公共利益。(6)高等教育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。如果經(jīng)濟(jì)增長是國家發(fā)展的目標(biāo)，那么，政府干預(yù)高等教育就是合理的。
　　布魯斯·約翰斯通認(rèn)為，高等教育財政是一個很大且復(fù)雜的話題，但“規(guī)模、效率和成本”是高等教育財政的三大主題，可以表述為三個問題，即國家愿意對高等教育投入多少總經(jīng)費(fèi)?高等教育特別是公立高等教育的單位成本是多少?誰為高等教育成本付費(fèi)，學(xué)生、家長、納稅人、慈善家之間如何分擔(dān)?他在考察英國、瑞典等多國高等教育的基礎(chǔ)上，提出了影響波及全球的高等教育成本分擔(dān)理論。現(xiàn)在“成本分擔(dān)”幾乎成為世界各國制定高等教育學(xué)費(fèi)政策的理論依據(jù)，其理論要點(diǎn)為人所共識，這里無須贅述。需要強(qiáng)調(diào)的是，成本分擔(dān)理論在不同主體之間的分擔(dān)比例以及個人分擔(dān)成本帶來的入學(xué)機(jī)會公平研究。
　　馬克·貝磊在對東亞國家家庭、社區(qū)和其他成員分擔(dān)教育成本進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，提出教育成本分擔(dān)的關(guān)鍵問題是尋找政府與家庭在投資上負(fù)擔(dān)的合理比例。入學(xué)機(jī)會不公平需要政府對貧困學(xué)生予以資助。2001年2月美國學(xué)生財政資助委員會發(fā)布題為《不容通行：恢復(fù)國家對教育機(jī)會均等的承諾》的研究報告，展現(xiàn)了聯(lián)邦政府、州政府和高等院校的政策變化是如何影響不同背景學(xué)生的高等教育入學(xué)的。大量的研究分析了美國富裕學(xué)生和貧困學(xué)生在入學(xué)方面不斷擴(kuò)大的差距，提出推動整個國家及半個世紀(jì)前杜魯門委員會“關(guān)于政府確保不要讓財政困難阻止任何有能力的年輕人接受高等教育的機(jī)會”的理想實(shí)現(xiàn)的建議。日本金子元久的研究指出，日、韓及中國臺灣地區(qū)高校學(xué)生總數(shù)中私立大學(xué)學(xué)生占極大比例(70～80％)，但是，高水平研究型大學(xué)集中在國立大學(xué)，政府分擔(dān)的高等教育成本占GDP的比例在國際上處于較低水平。為此，他提出東亞高等教育財政模式的新概念。
　　
　　三、從吸引社會投入到關(guān)注教育公平：中國高等教育財政的關(guān)切
　　
　　國內(nèi)關(guān)于高等教育財政的研究，是從研究高等教育投資開始的。起初主要是想解決在政府高等教育財政能力有限的情況下，如何吸收社會資金投入高等教育。1997年我國高校學(xué)費(fèi)打破雙軌制實(shí)行并軌，成本分擔(dān)研究成為熱點(diǎn)。閔維方、陳曉宇、袁連生的研究回顧了我國高校資金籌集的歷史，對教育成本的分類及其計量進(jìn)行了實(shí)證研究，提出了較為完善的高等教育投資多元化理論，并從生均成本、學(xué)生付費(fèi)能力和教育收益等方面論證了我國學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)，對學(xué)費(fèi)和學(xué)生資助體系進(jìn)行制度設(shè)計。靳希斌等對政府的微觀利益做了界定，如定義了公共成本與公共收益的概念，認(rèn)為公共成本是指政府為培養(yǎng)大學(xué)生而投入的資源，公共收益則是指受過高等教育的人比高中畢業(yè)而沒有接受高等教育的人向國家多交納的稅金。對于個人成本補(bǔ)償?shù)念~度，提出應(yīng)以接受高等教育的學(xué)生在成本補(bǔ)償之后的收益率等于社會的平均投資收益率或銀行利率為其上限。
　　伴隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)張、學(xué)費(fèi)水平的變化和各類資助政策的實(shí)施，高等教育的公平越來越引起人們的重視。高等教育財政公平性的內(nèi)涵包括機(jī)會公平、資源分配的公平和結(jié)果的公平。有學(xué)者采用實(shí)證的方法就成本補(bǔ)償、學(xué)生資助、公共教育資源配置、財政分權(quán)等中國八十年代以來主要高等教育財政政策對高等教育公平的影響進(jìn)行了分析研究，得出了如下結(jié)論：我國高等教育在整體上表現(xiàn)出不公平的狀態(tài)，無論入學(xué)機(jī)會、成功機(jī)會還是公共教育資源受益分布均呈現(xiàn)出向社會優(yōu)勢群體傾斜的趨勢，而社會劣勢群體則處于不利地位。有學(xué)者運(yùn)用“市場失靈”予以解釋，認(rèn)為市場機(jī)制對教育的介入是有條件的?！敖逃M(fèi)的排他性”和“經(jīng)營者追求個人利益的最大化”往往會導(dǎo)致消費(fèi)者之間教育機(jī)會與教育條件分配的不公平，教育服務(wù)的提供者因一味追求個人利益而利用“信息不對稱”等市場機(jī)制運(yùn)作的特點(diǎn)降低教育的標(biāo)準(zhǔn)或質(zhì)量，甚至欺詐消費(fèi)者。
　　學(xué)生資助政策體系是高等教育公平與效率的基礎(chǔ)。有研究認(rèn)為，為了更有效地改善低收入家庭學(xué)生的入學(xué)機(jī)會，首先應(yīng)豐富資助的種類，并針對不同的收入群體實(shí)行不同的資助組合；其次，進(jìn)一步擴(kuò)大貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)和學(xué)生貸款發(fā)放范圍，在具體實(shí)施時，可根據(jù)具體需要和目標(biāo)，由不同的機(jī)構(gòu)發(fā)放不同性質(zhì)的學(xué)生貸款；再次，政府應(yīng)承擔(dān)更多的學(xué)生貸款風(fēng)險，如政府分擔(dān)一定比例的本金和提供風(fēng)險擔(dān)保等，并建立減免貸款的特殊制度，以鼓勵畢業(yè)生到邊遠(yuǎn)地區(qū)或國家急需的地區(qū)和行業(yè)工作。進(jìn)一步的研究建議，政府應(yīng)支持發(fā)展經(jīng)營學(xué)生貸款的機(jī)構(gòu)組織，引導(dǎo)中介組織介入高校學(xué)生貸款的管理流程，發(fā)展學(xué)生貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。政府重點(diǎn)在于發(fā)揮間接管理和宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)由政府補(bǔ)貼的學(xué)生貸款的公平性。
　　高校通過銀行貸款融資現(xiàn)象出現(xiàn)后，相關(guān)研究受到重視。介新在還貸危機(jī)尚未爆發(fā)前的研究對貸款發(fā)展持積極樂觀的態(tài)度，認(rèn)為普通高校貸款是用明天的預(yù)期收益加快發(fā)展，迅速達(dá)到規(guī)模效益，是現(xiàn)實(shí)生活中高等學(xué)校自主發(fā)展的創(chuàng)造。在國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、教育成本分擔(dān)機(jī)制逐步建立并完善的前提下，高校的國撥經(jīng)費(fèi)和學(xué)費(fèi)收入都會不斷增長，高校總收入中用于還本付息的比例會逐步加大，赤字運(yùn)轉(zhuǎn)的周期不會太長，金融風(fēng)險可以化解。林莉則是在貸款危機(jī)凸顯后，從大量實(shí)證研究的基礎(chǔ)出發(fā)，對高校貸款中的若干理論與實(shí)踐問題進(jìn)行了研究，總結(jié)并反思了我國高校貸款中的諸多深層次問題，更多的則是對我國高等教育未來發(fā)展的憂慮。
　　
　　四、政府責(zé)任與市場的有限介入：高等教育財政的發(fā)展路徑
　　
　　市場化改革給高等教育財政帶來了巨大變化，引起了人們對大學(xué)公共性研究的持續(xù)關(guān)注。謝維和從大學(xué)的功能和價值角度討論大學(xué)公共性，認(rèn)為公共性是大學(xué)最重要的功能和價值，是大學(xué)的辦學(xué)方向。大學(xué)經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，對大學(xué)的公共性和發(fā)展公共利益的責(zé)任構(gòu)成尖銳的挑戰(zhàn)。勞凱聲指出，20世紀(jì)80年代以來的教育改革，“使原有的社會關(guān)系以及由此產(chǎn)生的利益關(guān)系和利益機(jī)制發(fā)生了變化，一種新的利益格局正在形成，并極大地沖擊著傳統(tǒng)的教育公益性理念。這導(dǎo)致人們在逐步認(rèn)同這種利益結(jié)構(gòu)的合理性的同時，開始對切身利益的得失越來越具有敏感性，并成為對社會現(xiàn)實(shí)滿意程度的一個主要評價尺度”。有研究表明，政府干預(yù)大學(xué)的合法性基于大學(xué)的公共性，在不同的政治經(jīng)濟(jì)體制下，政府干預(yù)大學(xué)的邊界是不同的。憲政政府干預(yù)大學(xué)止于教育自由、學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治，其干預(yù)的目的為提供教育與科研經(jīng)費(fèi)，維護(hù)教育公平，保障教育質(zhì)量與學(xué)生受教育權(quán)利以及學(xué)術(shù)自由。有學(xué)者認(rèn)為，需要重新認(rèn)識市場介入后大學(xué)的變革，把市場作為政府途徑的有益補(bǔ)充，豐富大學(xué)公共性的實(shí)現(xiàn)途徑。大學(xué)公共性的主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下四個方面：(1)平等的高等教育機(jī)會；(2)教育質(zhì)量；(3)提供人力支持和智力支持；(4)公共責(zé)任。我國大學(xué)既不能完全市場化，又不可與市場完全脫離重回象牙塔，而應(yīng)該通過正確處理大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)與公共性、大學(xué)的產(chǎn)業(yè)屬性與公共性之間的關(guān)系，進(jìn)行市場導(dǎo)向的大學(xué)變革，走中國式大學(xué)的變革路徑。在政府的有效監(jiān)管下，對市場介入大學(xué)進(jìn)行限定，不能違背大學(xué)的公共屬性，通過市場與政府之間的協(xié)調(diào)，使大學(xué)、政府、市場三者之間的利益從傾斜重新走向平衡。
　　當(dāng)前，整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策背景是政府職能轉(zhuǎn)變，財政政策從建設(shè)財政向公共財政轉(zhuǎn)軌。雖然所有關(guān)于公共教育財政的研究在政府應(yīng)該加大教育投入上形成了共識，但是，這些研究要么是不關(guān)涉教育內(nèi)部財政區(qū)分的宏觀層面的，要么是只強(qiáng)調(diào)政府的義務(wù)教育財政責(zé)任的研究，關(guān)于高等教育財政領(lǐng)域的研究以及政策導(dǎo)向，顯得十分欠缺。今后，應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)大學(xué)“公共性”作為高等教育財政的價值標(biāo)桿，從公共性視角建立具體的指標(biāo)，深入、客觀地研究和分析市場經(jīng)濟(jì)條件下我國高等教育財政的變遷及其帶來的公共性缺失，比較借鑒國外高等教育財政的新進(jìn)展，提出解決大學(xué)公共性缺失、完善高等教育財政政策的具體建議。