論我國礦產資源稅費制度的生態(tài)化改革
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摘要：我國現(xiàn)行的礦產資源稅費制度難以有效地將礦業(yè)活動中的負外部性內部化，如何使我國礦產資源稅費制度更好地發(fā)揮遏制資源浪費、減輕礦業(yè)活動對環(huán)境造成的破壞和污染的作用，應對其進行生態(tài)化改革。對現(xiàn)行的礦產資源稅費做出符合生態(tài)保護要求的規(guī)定，創(chuàng)制新的礦產資源生態(tài)稅種，降低非出于生態(tài)保護目的的扭曲稅種的負擔，以保持稅收的中立性。
關鍵詞：礦產資源；稅費制度；生態(tài)化
在日益重視人與自然和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的今天，生態(tài)化已逐漸成為制度改革的一種趨勢，其核心在于確立保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的價值取向。黨的十七大報告中指出“：要完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制?！薄皩嵭杏欣诳茖W發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”。如何使我國的礦業(yè)發(fā)展走上可持續(xù)發(fā)展之路，改革我國現(xiàn)行的礦產資源稅費制度勢在必行。對我國礦產資源稅費制度進行生態(tài)化改革，即在改革礦產資源相關稅費制度時充分考慮礦產資源的價值和礦產資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，改革不利于生態(tài)保護的制度，完善利于生態(tài)保護的制度，促使企業(yè)合理開發(fā)利用礦產資源。
一、我國礦產資源稅費制度的確立
礦產資源稅費是針對礦產資源開發(fā)而專門征收的稅費，是調節(jié)礦產資源開發(fā)利用各相關經濟主體間利益關系的一種財政稅收制度[1]。新中國成立后，在長達30多年之久的時間里，我國的礦產資源一直處于無償開采的狀態(tài)。1982年國務院頒布了《對外合作開采海洋石油資源條例》，我國礦產資源有償開采制度出現(xiàn)萌芽。直至1986年我國《礦產資源法》的實施才正式結束了礦產資源無償開采的歷史。《礦產資源法》第5條規(guī)定，國家對礦產資源實行有償?shù)拈_采，開采礦產資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費，自此以法律的形式確立了我國礦產資源“稅費并存”的制度。到目前為止，涉及我國礦產資源的稅費主要有：礦區(qū)使用費、資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費與價款等。
1.礦區(qū)使用費。礦區(qū)使用費是1982年設立的一種礦產資源稅費，也是我國最早的礦產資源稅費，用于中外合作開采石油資源。其規(guī)定主要見于《對外合作開采海洋石油資源條例》《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》以及《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》。其中，《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》適用于我國內海、領海、大陸架及其他行使管轄權的海域內依法從事開采海洋石油、天然氣資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)；《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》則適用于在我國境內從事合作開采陸上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)。原油和天然氣的礦區(qū)使用費，由稅務機關負責征收管理，中外合作油、氣田的礦區(qū)使用費，由油、氣田的作業(yè)者代扣，并分別交由中國海洋石油總公司和中國石油開發(fā)公司負責代繳。
2.資源稅。資源稅是以國家礦產資源的開采和利用為對象所課征的稅。1984年國務院頒布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，自1984年10月1日起開征資源稅，但只對開采原油、天然氣、煤炭的企業(yè)征收，對開采金屬礦產品和非金屬礦產品的企業(yè)暫緩征收，征收基數(shù)是銷售利潤率超過12％的利潤部分。1994年國務院又頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，對資源稅制度作了重大調整，不再按超額利潤征稅，而是按礦產品銷售量征稅。征收資源稅的目的在于促進礦山的合理開發(fā)，調節(jié)資源的級差收益，將自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有，排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理狀況。根據(jù)《資源稅暫行條例》的規(guī)定，我國資源稅的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七大類，凡在我國境內開采規(guī)定的礦產品或者生產鹽的單位和個人，為資源稅的納稅義務人，應繳納資源稅。而且，我國目前的資源稅按照“資源條件好、收入多的多征；資源條件差、收入少的少征”的原則，根據(jù)礦產資源等級分別確定不同的稅額。
3.礦產資源補償費。礦產資源補償費是采礦權人因開采礦產資源向其所有者的付費，在我國由于國家具有所有者與管理者的雙重身份，形式上體現(xiàn)為向國家交費[2]。對礦產資源補償費的征收主要依據(jù)1994年國務院頒布的《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》，凡在我國領域和其他管轄海域開采礦產資源，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，均應依照《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》繳納礦產資源補償費。礦產資源補償費由采礦權人繳納，并按照礦產品銷售收入的一定比例計征。礦產資源補償費屬于政府非稅收入，全額納入財政預算管理，主要用于礦產資源勘查支出、礦產資源保護支出及礦產資源補償費征收部門經費補助，體現(xiàn)了國家對礦產資源的財產權益。
4.探礦權、采礦權使用費與價款。探礦權、采礦權使用費與價款，又稱為礦業(yè)權使用費和礦業(yè)權價款，探礦權、采礦權使用費是指國家將礦產資源探礦權、采礦權出讓給探礦權申請人、采礦權申請人，向其收取的使用費；而探礦權、采礦權價款，是指國家將其出資勘查形成的探礦權、采礦權出讓給探礦權、采礦權申請人，向其收取的價款，其實質是國家勘查投資的收益。有關探礦權、采礦權使用費與價款的規(guī)定，具體見于1999年財政部與國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》，凡在我國領域及管轄海域勘查、開采礦產資源，均須按規(guī)定繳納探礦權采礦權使用費、價款。如申請國家出資勘查形成礦產地的探礦權采礦權的，探礦權采礦權申請人除依法繳納探礦權采礦權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權采礦權價款。其中，探礦權使用費以勘查年度計算，按區(qū)塊面積逐年繳納，采礦權使用費按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，由探礦權采礦權登記管理機關負責收取,納入同級財政部門開設的“探礦權采礦權使用費和價款財政專戶”。
二、我國礦產資源稅費制度存在的問題
我國礦產資源稅費制度從設計的目的來看，主要偏重于對礦產資源開采所造成的資源自身經濟價值損失的補償和對資源級差收入的調節(jié)。資源稅在于調解礦產資源開采中的級差收入，礦產資源補償費重在解決資源耗竭性補償問題，而探礦權、采礦權使用費與價款則屬于礦產資源勘探投資的對價。對礦產資源稅費的征收并沒有考慮對生態(tài)本身的補償問題，而且征收數(shù)額上遠遠不能滿足對礦山生態(tài)環(huán)境保護的需求，主要存在以下幾個方面的問題：
1.礦產資源稅（費）率整體偏低。我國的礦產資源稅費率整體偏低，以礦產資源補償費率為例，我國礦產資源補償費平均費率為1.18%，而國外與我國礦產資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為銷售收入的2％－8％。又如我國石油天然氣的礦產資源補償費征收率只有1%，而國外對石油天然氣礦產資源補償費征收率則達到10%－16%。而且，礦產資源補償費率沒有與礦產資源利用水平結合起來，十年來，我國礦產品價格發(fā)生了很大的變化，而對礦產資源補償費率卻始終未作調整，造成了補償費的征收與資源儲量消耗水平、資源利用率水平嚴重脫鉤[3]。過低的礦產資源稅費，導致了企業(yè)缺乏珍惜資源的壓力和動力，“采富棄貧”、“采易棄難”現(xiàn)象普遍存在，致使礦產資源開采的嚴重浪費，同時也抬高了礦業(yè)投資的實際收益率，刺激了投資主體對礦業(yè)資源產業(yè)的投資，加劇了礦業(yè)市場的無序競爭和礦業(yè)秩序的混亂。
2.礦產資源稅（費）率的結構失衡。礦產資源稅（費）率應折射出資源本身價值，對價值高、更為稀缺的礦產資源稅率理應更高，但我國的礦產資源稅率并未遵循礦產資源的內在價值高低規(guī)律。如石油天然氣和煤炭的資源稅率僅為1%，鐵、鋁土礦、花崗巖為2%，地熱為3%，金、礦泉水為4%。這種稅率倒掛的結果導致了礦產資源稅（費）率的結構失衡，也是致使重要資源開采浪費嚴重的原因之一。
3.礦產資源補償費的計征方式不合理。我國礦產資源補償費實行從價計征，是以礦產品的銷售收入作為計征依據(jù)，并結合補償費費率以及開采回采率系數(shù)予以征收的。將礦產品的銷售收入作為計征的依據(jù)，容易導致礦山企業(yè)放棄那些難開采或價值不大的尾礦、伴礦，某種程度上加劇了礦山企業(yè)采富棄貧的短期行為。而就世界范圍而言，實行從價計征即以礦產品的銷售收入作為征收依據(jù)的較少，大多數(shù)是實行從量征收，以開采量作為補償?shù)囊罁?jù)。另外，以開采回采系數(shù)來制約采掘業(yè)減少儲量消耗，也很難達到預期的效果，由采富棄貧帶來的利潤遠遠超過因實際開采率降低而多繳納的礦產資源補償費。
4.礦產資源稅費體制構建不規(guī)范。首先，探礦權、采礦權使用費和價款與礦產資源補償費的征收目的存在交集。《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》第11條規(guī)定：礦產資源補償費……主要用于礦產資源勘察。而《中央所得探礦權采礦權使用費和價款使用管理暫行辦法》第5條則規(guī)定：兩權使用費和價款收入專項用于礦產資源勘查、保護和管理性支出。很明顯，探礦權、采礦權使用費和價款與礦產資源補償費存在重復征收。其次，一些非出于環(huán)境目的的扭曲稅費致使一些企業(yè)稅費負擔過重。我國實行的是“生產型”增值稅，自l994年我國將產品稅改成增值稅以來，礦山企業(yè)的稅費負擔明顯加重。首先，礦業(yè)資本有機構成高，設備購置費用數(shù)額大，固定資產不能作為進項稅抵扣；其次，礦業(yè)主要依賴生產要素的增加，而礦產品屬于初級產品，為直接生產礦產品而購進及消耗的原材料及半成品很少或沒有，只有少量的進項稅額可以抵扣，因而礦業(yè)產值的絕大部分都要作為增值部分而繳納增值稅，致使礦業(yè)的稅賦比一般的工業(yè)企業(yè)要高出許多。而且在所得稅方面，我國的礦產資源儲量未作為資產處理，導致所得稅稅基高。
關鍵詞：礦產資源；稅費制度；生態(tài)化
在日益重視人與自然和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的今天，生態(tài)化已逐漸成為制度改革的一種趨勢，其核心在于確立保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的價值取向。黨的十七大報告中指出“：要完善有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機制?！薄皩嵭杏欣诳茖W發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”。如何使我國的礦業(yè)發(fā)展走上可持續(xù)發(fā)展之路，改革我國現(xiàn)行的礦產資源稅費制度勢在必行。對我國礦產資源稅費制度進行生態(tài)化改革，即在改革礦產資源相關稅費制度時充分考慮礦產資源的價值和礦產資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，改革不利于生態(tài)保護的制度，完善利于生態(tài)保護的制度，促使企業(yè)合理開發(fā)利用礦產資源。
一、我國礦產資源稅費制度的確立
礦產資源稅費是針對礦產資源開發(fā)而專門征收的稅費，是調節(jié)礦產資源開發(fā)利用各相關經濟主體間利益關系的一種財政稅收制度[1]。新中國成立后，在長達30多年之久的時間里，我國的礦產資源一直處于無償開采的狀態(tài)。1982年國務院頒布了《對外合作開采海洋石油資源條例》，我國礦產資源有償開采制度出現(xiàn)萌芽。直至1986年我國《礦產資源法》的實施才正式結束了礦產資源無償開采的歷史。《礦產資源法》第5條規(guī)定，國家對礦產資源實行有償?shù)拈_采，開采礦產資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費，自此以法律的形式確立了我國礦產資源“稅費并存”的制度。到目前為止，涉及我國礦產資源的稅費主要有：礦區(qū)使用費、資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費與價款等。
1.礦區(qū)使用費。礦區(qū)使用費是1982年設立的一種礦產資源稅費，也是我國最早的礦產資源稅費，用于中外合作開采石油資源。其規(guī)定主要見于《對外合作開采海洋石油資源條例》《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》以及《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》。其中，《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》適用于我國內海、領海、大陸架及其他行使管轄權的海域內依法從事開采海洋石油、天然氣資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)；《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》則適用于在我國境內從事合作開采陸上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)。原油和天然氣的礦區(qū)使用費，由稅務機關負責征收管理，中外合作油、氣田的礦區(qū)使用費，由油、氣田的作業(yè)者代扣，并分別交由中國海洋石油總公司和中國石油開發(fā)公司負責代繳。
2.資源稅。資源稅是以國家礦產資源的開采和利用為對象所課征的稅。1984年國務院頒布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，自1984年10月1日起開征資源稅，但只對開采原油、天然氣、煤炭的企業(yè)征收，對開采金屬礦產品和非金屬礦產品的企業(yè)暫緩征收，征收基數(shù)是銷售利潤率超過12％的利潤部分。1994年國務院又頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，對資源稅制度作了重大調整，不再按超額利潤征稅，而是按礦產品銷售量征稅。征收資源稅的目的在于促進礦山的合理開發(fā)，調節(jié)資源的級差收益，將自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有，排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理狀況。根據(jù)《資源稅暫行條例》的規(guī)定，我國資源稅的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七大類，凡在我國境內開采規(guī)定的礦產品或者生產鹽的單位和個人，為資源稅的納稅義務人，應繳納資源稅。而且，我國目前的資源稅按照“資源條件好、收入多的多征；資源條件差、收入少的少征”的原則，根據(jù)礦產資源等級分別確定不同的稅額。
3.礦產資源補償費。礦產資源補償費是采礦權人因開采礦產資源向其所有者的付費，在我國由于國家具有所有者與管理者的雙重身份，形式上體現(xiàn)為向國家交費[2]。對礦產資源補償費的征收主要依據(jù)1994年國務院頒布的《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》，凡在我國領域和其他管轄海域開采礦產資源，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，均應依照《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》繳納礦產資源補償費。礦產資源補償費由采礦權人繳納，并按照礦產品銷售收入的一定比例計征。礦產資源補償費屬于政府非稅收入，全額納入財政預算管理，主要用于礦產資源勘查支出、礦產資源保護支出及礦產資源補償費征收部門經費補助，體現(xiàn)了國家對礦產資源的財產權益。
4.探礦權、采礦權使用費與價款。探礦權、采礦權使用費與價款，又稱為礦業(yè)權使用費和礦業(yè)權價款，探礦權、采礦權使用費是指國家將礦產資源探礦權、采礦權出讓給探礦權申請人、采礦權申請人，向其收取的使用費；而探礦權、采礦權價款，是指國家將其出資勘查形成的探礦權、采礦權出讓給探礦權、采礦權申請人，向其收取的價款，其實質是國家勘查投資的收益。有關探礦權、采礦權使用費與價款的規(guī)定，具體見于1999年財政部與國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》，凡在我國領域及管轄海域勘查、開采礦產資源，均須按規(guī)定繳納探礦權采礦權使用費、價款。如申請國家出資勘查形成礦產地的探礦權采礦權的，探礦權采礦權申請人除依法繳納探礦權采礦權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權采礦權價款。其中，探礦權使用費以勘查年度計算，按區(qū)塊面積逐年繳納，采礦權使用費按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，由探礦權采礦權登記管理機關負責收取,納入同級財政部門開設的“探礦權采礦權使用費和價款財政專戶”。
二、我國礦產資源稅費制度存在的問題
我國礦產資源稅費制度從設計的目的來看，主要偏重于對礦產資源開采所造成的資源自身經濟價值損失的補償和對資源級差收入的調節(jié)。資源稅在于調解礦產資源開采中的級差收入，礦產資源補償費重在解決資源耗竭性補償問題，而探礦權、采礦權使用費與價款則屬于礦產資源勘探投資的對價。對礦產資源稅費的征收并沒有考慮對生態(tài)本身的補償問題，而且征收數(shù)額上遠遠不能滿足對礦山生態(tài)環(huán)境保護的需求，主要存在以下幾個方面的問題：
1.礦產資源稅（費）率整體偏低。我國的礦產資源稅費率整體偏低，以礦產資源補償費率為例，我國礦產資源補償費平均費率為1.18%，而國外與我國礦產資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為銷售收入的2％－8％。又如我國石油天然氣的礦產資源補償費征收率只有1%，而國外對石油天然氣礦產資源補償費征收率則達到10%－16%。而且，礦產資源補償費率沒有與礦產資源利用水平結合起來，十年來，我國礦產品價格發(fā)生了很大的變化，而對礦產資源補償費率卻始終未作調整，造成了補償費的征收與資源儲量消耗水平、資源利用率水平嚴重脫鉤[3]。過低的礦產資源稅費，導致了企業(yè)缺乏珍惜資源的壓力和動力，“采富棄貧”、“采易棄難”現(xiàn)象普遍存在，致使礦產資源開采的嚴重浪費，同時也抬高了礦業(yè)投資的實際收益率，刺激了投資主體對礦業(yè)資源產業(yè)的投資，加劇了礦業(yè)市場的無序競爭和礦業(yè)秩序的混亂。
2.礦產資源稅（費）率的結構失衡。礦產資源稅（費）率應折射出資源本身價值，對價值高、更為稀缺的礦產資源稅率理應更高，但我國的礦產資源稅率并未遵循礦產資源的內在價值高低規(guī)律。如石油天然氣和煤炭的資源稅率僅為1%，鐵、鋁土礦、花崗巖為2%，地熱為3%，金、礦泉水為4%。這種稅率倒掛的結果導致了礦產資源稅（費）率的結構失衡，也是致使重要資源開采浪費嚴重的原因之一。
3.礦產資源補償費的計征方式不合理。我國礦產資源補償費實行從價計征，是以礦產品的銷售收入作為計征依據(jù)，并結合補償費費率以及開采回采率系數(shù)予以征收的。將礦產品的銷售收入作為計征的依據(jù)，容易導致礦山企業(yè)放棄那些難開采或價值不大的尾礦、伴礦，某種程度上加劇了礦山企業(yè)采富棄貧的短期行為。而就世界范圍而言，實行從價計征即以礦產品的銷售收入作為征收依據(jù)的較少，大多數(shù)是實行從量征收，以開采量作為補償?shù)囊罁?jù)。另外，以開采回采系數(shù)來制約采掘業(yè)減少儲量消耗，也很難達到預期的效果，由采富棄貧帶來的利潤遠遠超過因實際開采率降低而多繳納的礦產資源補償費。
4.礦產資源稅費體制構建不規(guī)范。首先，探礦權、采礦權使用費和價款與礦產資源補償費的征收目的存在交集。《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》第11條規(guī)定：礦產資源補償費……主要用于礦產資源勘察。而《中央所得探礦權采礦權使用費和價款使用管理暫行辦法》第5條則規(guī)定：兩權使用費和價款收入專項用于礦產資源勘查、保護和管理性支出。很明顯，探礦權、采礦權使用費和價款與礦產資源補償費存在重復征收。其次，一些非出于環(huán)境目的的扭曲稅費致使一些企業(yè)稅費負擔過重。我國實行的是“生產型”增值稅，自l994年我國將產品稅改成增值稅以來，礦山企業(yè)的稅費負擔明顯加重。首先，礦業(yè)資本有機構成高，設備購置費用數(shù)額大，固定資產不能作為進項稅抵扣；其次，礦業(yè)主要依賴生產要素的增加，而礦產品屬于初級產品，為直接生產礦產品而購進及消耗的原材料及半成品很少或沒有，只有少量的進項稅額可以抵扣，因而礦業(yè)產值的絕大部分都要作為增值部分而繳納增值稅，致使礦業(yè)的稅賦比一般的工業(yè)企業(yè)要高出許多。而且在所得稅方面，我國的礦產資源儲量未作為資產處理，導致所得稅稅基高。