生態(tài)旅游監(jiān)管研究述評
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摘要：指出了生態(tài)旅游是當(dāng)前旅游業(yè)發(fā)展的新趨勢，生態(tài)旅游監(jiān)管勢在必行，然而學(xué)術(shù)界對于生態(tài)旅游監(jiān)管研究較少。對國內(nèi)外生態(tài)旅游監(jiān)管的研究現(xiàn)狀進行了回顧，評述了國內(nèi)生態(tài)旅游監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置和職能，及國外生態(tài)旅游的產(chǎn)生和監(jiān)管等方面的研究進展，并在此基礎(chǔ)上進行了差異性分析，對今后研究的發(fā)展方向提出了建議。
關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游；監(jiān)管；研究；述評
1引言為了發(fā)展生態(tài)旅游，實現(xiàn)自然與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的目標(biāo)，各國都建立了相應(yīng)的生態(tài)旅游監(jiān)管體制，一些國家在生態(tài)旅游建設(shè)中發(fā)展迅速。我國生態(tài)旅游市場需求大，旅游發(fā)展中環(huán)境破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，一些旅游區(qū)生物的多樣性被破壞，土壤退化加速，森林面積急劇減少，經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出非理性的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，急需建立政府主導(dǎo)下的生態(tài)旅游監(jiān)管體制來遏制進一步的破壞行為，促進經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。
2010年邵琪偉指出，要借鑒國際上發(fā)展生態(tài)旅游的經(jīng)驗和辦法，探索監(jiān)管制度，完善生態(tài)旅游區(qū)規(guī)劃審批的制度，加強對生態(tài)旅游項目建設(shè)的監(jiān)督,21，建立一套促進生態(tài)旅游健康發(fā)展的監(jiān)督體系。
2國內(nèi)生態(tài)旅游監(jiān)管研究
2．1國內(nèi)生態(tài)旅游監(jiān)管現(xiàn)狀從國家旅游網(wǎng)新聞列表數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從2006年6月20日到2011年2月18日共有2587條新聞涉及到“生態(tài)旅游”，其中有1448條新聞與”發(fā)展生態(tài)旅游“相關(guān)，占全部新聞的55．9。同時生態(tài)旅游研究已經(jīng)逐步成為旅游研究的重點，據(jù)”中國知網(wǎng)“數(shù)據(jù)分析，從1980年到2010年，按5年一個周期計算，“生態(tài)旅游”研究占“旅游研究”的比例呈上升趨勢。
國家旅游局已經(jīng)初步公告出《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運營規(guī)范指引》，明確了生態(tài)旅游、生態(tài)旅游示范區(qū)的定義、分類及標(biāo)準(zhǔn)，為發(fā)展生態(tài)旅游提供了總體方向。國家環(huán)境保護部已公告《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運營規(guī)范指引》，出示全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要(1996～2050年)，并分批構(gòu)建全國生態(tài)示范區(qū)和國家級生態(tài)示范區(qū)。已經(jīng)被認定為“生態(tài)省”的有海南省、黑龍江省、浙江省、安徽省、四川省、吉林省、福建省、山東省、河北9個省，國家級生態(tài)示范區(qū)共389個?？梢钥闯鑫覈呀?jīng)具備建立生態(tài)旅游行政監(jiān)管體系的基礎(chǔ)l3“]。
2．2國內(nèi)生態(tài)旅游行政監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置我國生態(tài)旅游政府監(jiān)管的主體分為3級，第1級是直接監(jiān)管生態(tài)旅游的行政部門，即國家旅游局和各地方旅游局；第2級是間接監(jiān)管生態(tài)旅游，且與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系密切的部門；第3級是間接監(jiān)管生態(tài)旅游，且不直接參與生態(tài)環(huán)境保護的部門。3種不同的行政部門共同構(gòu)成了生態(tài)旅游政府監(jiān)管的主體，每類部門都從不同的角度監(jiān)管生態(tài)旅游的發(fā)展。
旅游局和二級生態(tài)旅游監(jiān)管部門的職能差異較大，從監(jiān)管的本質(zhì)上看旅游局無疑是生態(tài)旅游政府監(jiān)管的中堅力量，其他政府部門在職能范圍內(nèi)對生態(tài)旅游發(fā)展進行規(guī)范和引導(dǎo)。一個生態(tài)旅游景區(qū)從規(guī)劃到建成，再到運營，這個過程涉及到旅游局和眾多生態(tài)旅游監(jiān)管二級部門。從監(jiān)管范圍來看，旅游局對生態(tài)旅游政府監(jiān)管涉及到旅游規(guī)劃、開發(fā)以及旅游經(jīng)營管理整個動態(tài)過程，不僅包括對自然旅游資源開發(fā)利用的監(jiān)管，更包括對旅游利益相關(guān)者的利益分配的協(xié)調(diào)等方面；生態(tài)旅游二級管理部門的監(jiān)督力量主要集中在旅游開發(fā)、規(guī)劃階段，重點集中在資源環(huán)境保護上；監(jiān)管地位和監(jiān)管范圍的不同決定了監(jiān)管方式的不同，旅游局在生態(tài)旅游政策法規(guī)制定、生態(tài)旅游學(xué)術(shù)研究、民問生態(tài)旅游組織發(fā)展、國際交流合作中扮演著制定者或引導(dǎo)者的積極作用。二級生態(tài)旅游監(jiān)管部門的職能主要集中在設(shè)立部門執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、審核生態(tài)旅游規(guī)劃、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等方面引。
2．3國內(nèi)政府旅游監(jiān)管的職能政府旅游監(jiān)管分為對旅游市場的監(jiān)管和旅游管理部門的自我監(jiān)管兩個方面，本文以前者為主要研究目標(biāo)。旅游行政管理部門對政府的監(jiān)管包括國家層面和地方層面。在國家層面上國家旅游局設(shè)立了質(zhì)量規(guī)范與管理司，質(zhì)量規(guī)范與管理司下設(shè)質(zhì)量監(jiān)督處、旅行社管理處、飯店管理處、標(biāo)準(zhǔn)化處、導(dǎo)游管理處，其監(jiān)管職能主要包括維護市場秩序，建立各類標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)業(yè)務(wù)工作。
地方旅游局是旅游行政管理部門和監(jiān)督的基礎(chǔ)力量，各地方旅游局嚴(yán)格貫徹國家、省有關(guān)旅游的政策法規(guī)，接受國家旅游局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對管轄地區(qū)的旅游市場進行專門監(jiān)督、受理投訴和規(guī)范當(dāng)?shù)厥袌觥?br />
以桂林旅游局為例，桂林旅游局專門設(shè)立了行業(yè)質(zhì)量處，行業(yè)質(zhì)量處負責(zé)規(guī)范和提高旅游經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量；推廣旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；承接旅行社和星級酒店申報、復(fù)核、年檢工作；協(xié)調(diào)旅游環(huán)保、安全丁作，聯(lián)系旅游協(xié)會工作。而其他行政管理機構(gòu)，如國土資源局、水利部、環(huán)保局、林業(yè)局和農(nóng)業(yè)局等，其職能只是負責(zé)和本職能部門相關(guān)的內(nèi)容監(jiān)管。
2．4國內(nèi)生態(tài)旅游政府監(jiān)管的缺陷(1)生態(tài)旅游行政監(jiān)督缺乏權(quán)威和力度。作為綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)涉及到眾多其他行業(yè)，而各行業(yè)都有獨立的主管部門，每個主管部門均有本身的管198理職能，旅游局不能包攬其他部門的工作職能，這種格局之下形成了旅游管理部門觸及不到的“瓶頸”，在“瓶頸”處，監(jiān)督不能有效進行，旅游行政部門的權(quán)利與職能缺乏一致性，人們對旅游管理部門的工作要求往往超過了其職能范圍，在這種情況下，行政監(jiān)督不能順利實現(xiàn)。
(2)我國生態(tài)旅游監(jiān)督的途徑過于傳統(tǒng)。從監(jiān)督主體上看，多為行政部門，而以廣大生態(tài)旅游社區(qū)居民和游客為主體的民主監(jiān)督的力量相對薄弱。在監(jiān)督的路徑上，生態(tài)旅游的監(jiān)督以自上而下的行政監(jiān)督為主，而民主監(jiān)督是自下而上的監(jiān)督。
(3)我國生態(tài)旅游監(jiān)督中群眾監(jiān)督困難，覆蓋面不全。生態(tài)旅游社區(qū)居民監(jiān)督困難主要是因為沒有健全的群眾監(jiān)督制度，旅游管理部門沒有就群眾監(jiān)督的性質(zhì)、地位及作用、監(jiān)督的途徑、方法做出具體說明。群眾監(jiān)督意識薄弱，群眾在履行監(jiān)督權(quán)之后，正當(dāng)權(quán)益依舊難以得到維護。
(4)我國生態(tài)旅游監(jiān)督以管制為主，激勵機制不健全。在生態(tài)旅游業(yè)中工作表現(xiàn)突出的企業(yè)沒有受到特別的鼓勵與支持。政府、生態(tài)旅游社區(qū)對保護生態(tài)環(huán)境、服務(wù)游客有特殊貢獻的社區(qū)居民沒有必要的肯定，導(dǎo)游人員收人分配制度不規(guī)范，間接滋生了違法亂紀(jì)行為。當(dāng)游客的合法權(quán)益受到侵害，并得不到合理的解決時，游客產(chǎn)業(yè)監(jiān)督的積極性也會下降。
3國外政府生態(tài)旅游監(jiān)管
3．1國外生態(tài)旅游監(jiān)管的產(chǎn)生國外旅游監(jiān)管中，政府是先驅(qū)，民間組織是刺激者，而日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸擴大的旅游需求是旅游監(jiān)管制度完善的根本原因。隨著生態(tài)旅游市場的擴大，生態(tài)旅游研究的深入，生態(tài)旅游區(qū)的功能更加清晰，社會對生態(tài)旅游監(jiān)管也提出了更高的要求。在生態(tài)旅游監(jiān)管的深入與完善過程中，非政府組織無疑起到了推波助瀾的作用。
3．2國外政府生態(tài)旅游監(jiān)管的特點(1)發(fā)達國家政府生態(tài)旅游監(jiān)管的第一個突出特點是：政府充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，不直接參與旅游經(jīng)營，積極促進旅游非政府、非營利組織發(fā)展¨3]。關(guān)于非營利組織的具體界定眾說紛紜，其中亨利·漢斯曼(HenryHansmann)用兩組特性來劃分非營利組織的方法比較有代表性，第一特性是捐贈還是經(jīng)營(指組織的收人來源)，第二特性在于非營利組織是共有性的還是企業(yè)性的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變遷，非營利組織經(jīng)歷了慈善贊助模式到權(quán)利與授權(quán)模式，再到競爭／市場模式的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變中，非營利組織在資金來源、組織結(jié)構(gòu)、工作內(nèi)容方面發(fā)生了巨大的變化，但非營利性和為公眾或弱勢群體謀福利依舊是其主要特性|l3。
在國外，政府積極鼓勵旅游非政府、非營利組織發(fā)展，這類組織在生態(tài)旅游監(jiān)管中發(fā)揮著舉足輕重的作用。這首先是由非營利組織的本質(zhì)特性決定的，非營利組織是指不是以營利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。非營利組織是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，它的興起源于第一和第二部門職能和力量的欠缺。旅游非營利組織是伴隨著旅游經(jīng)濟高速發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，社會問題產(chǎn)生的。隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游經(jīng)濟活動的深入，旅游呈現(xiàn)的負面影響日益突出。各國、各地區(qū)出現(xiàn)了各種形式的旅游非營利組織。不同的旅游非營利組織在組成方式、資金來源、工作內(nèi)容上都存在差異，但是根本宗旨是一致的，目的在于協(xié)調(diào)政府、旅游經(jīng)營企業(yè)、景區(qū)居民、游客之間的利益，在保證生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的同時，促進地方經(jīng)濟、社會和諧發(fā)展E。
國外旅游非營利組織的發(fā)展速度較快，目前學(xué)術(shù)界把旅游非營利組織主要按其職責(zé)范圍進行區(qū)別，劃分為國際級、區(qū)域級、國家級、地方級4個級別。各個級別具有代表性的非營利組織：國際性的如FEE、世界旅游及旅行理事會、世界旅游委員會、熱帶雨林聯(lián)盟、國際生態(tài)旅游學(xué)會和國際保護聯(lián)盟等；區(qū)域性的如歐洲環(huán)境教育基金、亞太旅游協(xié)會、歐洲高爾夫協(xié)會生態(tài)委員會、美洲旅游認證網(wǎng)和加勒比?？沙掷m(xù)旅游委員會；國家級別的如澳大利亞的澳大利亞旅游經(jīng)營者網(wǎng)絡(luò)(AT()N)和澳大利亞生態(tài)旅游協(xié)會(EAA)、澳大利亞可持續(xù)旅游合作研究中心，中國的中國旅游協(xié)會等】。
(2)發(fā)達同家政府生態(tài)旅游監(jiān)管的第2個突出特點是積極促進生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)化工程建設(shè)，為生態(tài)旅游監(jiān)管提供操作規(guī)范。
由于服務(wù)對象的不同，在同一級別中，不同的旅游非營利組織在工作內(nèi)容上存在很大的差異，但是總的來說，各個級別的非營利組織在實現(xiàn)工作目標(biāo)的路徑選擇是具有高度的一致性。歷史上，非營利組織的生存基礎(chǔ)依靠3種支持，即政府補貼或資助、企業(yè)捐贈和個人捐贈，公眾的道德感和政府對民眾的責(zé)任感是非營利組織成立的精神基礎(chǔ)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變遷，非營利組織經(jīng)歷了慈善贊助模式到權(quán)利與授權(quán)模式，再到競爭／市場模式的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變中，非營利組織在資金來源、組織結(jié)構(gòu)、工作內(nèi)容方面發(fā)生了巨大的變化。簡單的說教宣傳已經(jīng)不足以支持非營利組織的運作，因此非營利組織形成了一些新的運作方式，以旅游業(yè)為代表，生態(tài)旅游非營利組織通過建立完備的旅游評估體系來對旅游經(jīng)營者或旅游目的地進行考察，對考察合格者基于認證和宣傳，并進行持續(xù)的監(jiān)督，以保持旅游企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)符合行業(yè)提供的標(biāo)準(zhǔn)，這種運作方式不僅忠于非政府組織的服務(wù)宗旨，也保障了組織的正常運作Do]。
到目前為止，國外主要的認證組織都有直接參與或與其他政府、非政府組織合作參與旅游認證。
旅游非營利組織提出的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)往往高于政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，它在實施過程中充分考慮到旅游社區(qū)居民、游客、旅游景區(qū)工作員的利益，而不僅僅是政府的經(jīng)濟利益。旅游非營利組織充分的考慮到信息的公開性、教育性、全面性、實用性，這些特性無異給生態(tài)旅游監(jiān)督開啟了一道方便之門。
3．3國內(nèi)外政府生態(tài)旅游監(jiān)管的差異性分析(1)政府在旅游監(jiān)督中扮演的角色不同。在我國，旅游行政管理部門是旅游監(jiān)管的主體，直接領(lǐng)導(dǎo)旅游監(jiān)督工作，而在國外絕大部分國家，政府在旅游監(jiān)管中起著間接的、配合的作用。以美國為例，美國與生態(tài)旅游相關(guān)的機構(gòu)，如美國國家發(fā)展署、國家環(huán)境保護署、聯(lián)邦商務(wù)、美國農(nóng)業(yè)部國家森林管理局。
美國漁業(yè)和野生動植物管理局、國家土地局等部門，他們都根據(jù)自己的職責(zé)在不同的方面，從政策制定等宏觀方面對旅游業(yè)進行了規(guī)范管理，但是更多細節(jié)標(biāo)準(zhǔn)制定及執(zhí)行T作，則更多地落實到與旅游相關(guān)的非營利組織T作中E1。
(2)國內(nèi)外生態(tài)旅游監(jiān)督的對象不同。在國外，各類國家級，特別是地方級的生態(tài)旅游監(jiān)督組織都有明確的監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍，我國尚未將生態(tài)旅游監(jiān)管作為一個單獨的、專門的課題提上日程，也沒有確定明確的監(jiān)督對象。生態(tài)旅游監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的差異直接決定了兩者在監(jiān)督方式上的差異，中國實行的是以政府為主導(dǎo)的監(jiān)督方式，而國外旅游非營利組織在監(jiān)督中發(fā)揮著更加積極的作用。
(3)在國內(nèi)外政府生態(tài)旅游監(jiān)管中，非營利、非政府組織的作用不同。中國旅游非政府、非營利組織發(fā)展緩慢，社會政治經(jīng)濟制度的差異是形成國內(nèi)外生態(tài)旅游非營利組織發(fā)展水平差距的主要原因之——o數(shù)據(jù)顯示，中國是世界上制定旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)較多的國家，但是單純的法律法規(guī)顯然不足以形成有效的監(jiān)督，有效的監(jiān)督之網(wǎng)需要一個規(guī)范、統(tǒng)一、被認可的標(biāo)準(zhǔn)，需要以非營利組織為代表的廣大民眾的參與。但是，現(xiàn)階段，中國缺乏生態(tài)旅游非營利組織成長的土壤。中國是社會主義公有制國家，自然資源由國家所有，因此，以公眾福利為工作目標(biāo)的生態(tài)旅游非營利組織缺乏成長的政治、經(jīng)濟基礎(chǔ)。我國非政府組織發(fā)展沒有相應(yīng)的制度保障，民政部對非政府組織設(shè)置的條件苛刻，審批耗時長，手續(xù)復(fù)雜，國家也沒有健全的政策對環(huán)保積極的個人或企業(yè)給予充分的肯定和持續(xù)的激勵，這打擊了公眾成立非政府組織的熱情；我國社會經(jīng)濟發(fā)展的水平比較低，生態(tài)旅游還沒成為公眾旅游的普遍需要，大眾對生態(tài)旅游的概念還停留在模糊認知階段，沒有形成生態(tài)旅游非營利組織的社會土壤。在家族觀念盛行的中國，民間自助的形式與西方有差異。4國外生態(tài)旅游監(jiān)管的啟示4．1建立以政府為主導(dǎo)的生態(tài)旅游監(jiān)管結(jié)合國外生態(tài)旅游政府監(jiān)管的歷程與中國的特殊國情，中國旅游行業(yè)的發(fā)展背景，可以得出這樣的結(jié)論，我國應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)的旅游監(jiān)管體系。
由于我國生態(tài)旅游市場混亂，對生態(tài)旅游發(fā)展進行專項監(jiān)管刻不容緩；生態(tài)旅游涉及到國民經(jīng)濟的各個產(chǎn)業(yè)，在眾多權(quán)力部門職能交叉，權(quán)責(zé)不明的情況下，只有專門的旅游監(jiān)管部門才能為生態(tài)旅游健康發(fā)展堅強后盾；我國旅游非政府組織發(fā)展不活躍，其地位缺乏法律權(quán)威，現(xiàn)階段還不足以擔(dān)當(dāng)起生態(tài)旅游監(jiān)管引導(dǎo)者的重擔(dān)；因此在我國現(xiàn)有的體制基礎(chǔ)上，建立政府主導(dǎo)性的旅游監(jiān)管體系更具備可行性與操作性。
4．2健全生態(tài)旅游發(fā)展的市場機制只有在健全的市場機制下，政府才能最大限度地發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，中國生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展離不開健全的市場機制，健全的市場機制包括幾個方面。
(1)市場準(zhǔn)入與市場退出機制，市場準(zhǔn)人與市場退出機制有利于提高生態(tài)旅游行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，預(yù)防資源被破壞現(xiàn)象，促進生態(tài)旅游有序發(fā)展。
(2)利益分配機制，合理的利益分配機制有助于解決政府、生態(tài)旅游社區(qū)居民、旅游企業(yè)之間利益分配不均，矛盾激化的問題，使旅游發(fā)展成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與和諧社區(qū)建設(shè)的雙重動力。
(3)信用機制。信用機制包含兩點，一是通過信息傳達建立生態(tài)旅游的社會認同感，二是通過監(jiān)管規(guī)范生態(tài)旅游景區(qū)行為，提高生態(tài)旅游服務(wù)質(zhì)量，通過對生態(tài)旅游企業(yè)進行質(zhì)量評估來評定其信用。
4．3鼓勵非政府組織發(fā)展
非政府組織有助于減少政府部門的工作負擔(dān)、工作成本，解決公共產(chǎn)品缺失、旅游信息不對稱的問題，在西方國家，旅游非營利組織發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)成熟，對生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展意義重大。根據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)，社會團體(簡稱“社團”)是由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織(民政部l998)[133。其中主要包括協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進會、商會等社會組織。正處在社會轉(zhuǎn)型時期的中200國旅游業(yè)非政府組織發(fā)展緩慢。因此，應(yīng)該充分的鼓勵非政府組織的發(fā)展，發(fā)揮民間在生態(tài)旅游監(jiān)管中的作用]。
4．4構(gòu)建生態(tài)旅游認證標(biāo)準(zhǔn)盡管近幾年國內(nèi)出現(xiàn)了一些申請生態(tài)旅游認證的景區(qū)，但國外生態(tài)旅游認證在中國的發(fā)展極其緩慢，究其原因，主要是因為國外生態(tài)旅游認證在中國缺乏成長的土壤。國外生態(tài)旅游認證是針對國外的具體情況設(shè)計的，并沒有將中國生態(tài)景區(qū)的自然資源特色納入評估過程中，更不可能考慮到中國少數(shù)民族地區(qū)文化的差異性，這一特點降低了國外生態(tài)旅游認證在中國的應(yīng)用性。同時國外生態(tài)旅游認證成本相對較高，一般都具有自愿性的原則，在中國現(xiàn)有的市場環(huán)境下，“生態(tài)旅游”的口號泛濫，生態(tài)旅游市場秩序混亂，直接照搬國外生態(tài)旅游認證并采用“自愿性”原則還不具備可操作性。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游；監(jiān)管；研究；述評
1引言為了發(fā)展生態(tài)旅游，實現(xiàn)自然與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的目標(biāo)，各國都建立了相應(yīng)的生態(tài)旅游監(jiān)管體制，一些國家在生態(tài)旅游建設(shè)中發(fā)展迅速。我國生態(tài)旅游市場需求大，旅游發(fā)展中環(huán)境破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，一些旅游區(qū)生物的多樣性被破壞，土壤退化加速，森林面積急劇減少，經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出非理性的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，急需建立政府主導(dǎo)下的生態(tài)旅游監(jiān)管體制來遏制進一步的破壞行為，促進經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。
2010年邵琪偉指出，要借鑒國際上發(fā)展生態(tài)旅游的經(jīng)驗和辦法，探索監(jiān)管制度，完善生態(tài)旅游區(qū)規(guī)劃審批的制度，加強對生態(tài)旅游項目建設(shè)的監(jiān)督,21，建立一套促進生態(tài)旅游健康發(fā)展的監(jiān)督體系。
2國內(nèi)生態(tài)旅游監(jiān)管研究
2．1國內(nèi)生態(tài)旅游監(jiān)管現(xiàn)狀從國家旅游網(wǎng)新聞列表數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從2006年6月20日到2011年2月18日共有2587條新聞涉及到“生態(tài)旅游”，其中有1448條新聞與”發(fā)展生態(tài)旅游“相關(guān)，占全部新聞的55．9。同時生態(tài)旅游研究已經(jīng)逐步成為旅游研究的重點，據(jù)”中國知網(wǎng)“數(shù)據(jù)分析，從1980年到2010年，按5年一個周期計算，“生態(tài)旅游”研究占“旅游研究”的比例呈上升趨勢。
國家旅游局已經(jīng)初步公告出《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運營規(guī)范指引》，明確了生態(tài)旅游、生態(tài)旅游示范區(qū)的定義、分類及標(biāo)準(zhǔn)，為發(fā)展生態(tài)旅游提供了總體方向。國家環(huán)境保護部已公告《國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)與運營規(guī)范指引》，出示全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要(1996～2050年)，并分批構(gòu)建全國生態(tài)示范區(qū)和國家級生態(tài)示范區(qū)。已經(jīng)被認定為“生態(tài)省”的有海南省、黑龍江省、浙江省、安徽省、四川省、吉林省、福建省、山東省、河北9個省，國家級生態(tài)示范區(qū)共389個?？梢钥闯鑫覈呀?jīng)具備建立生態(tài)旅游行政監(jiān)管體系的基礎(chǔ)l3“]。
2．2國內(nèi)生態(tài)旅游行政監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置我國生態(tài)旅游政府監(jiān)管的主體分為3級，第1級是直接監(jiān)管生態(tài)旅游的行政部門，即國家旅游局和各地方旅游局；第2級是間接監(jiān)管生態(tài)旅游，且與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系密切的部門；第3級是間接監(jiān)管生態(tài)旅游，且不直接參與生態(tài)環(huán)境保護的部門。3種不同的行政部門共同構(gòu)成了生態(tài)旅游政府監(jiān)管的主體，每類部門都從不同的角度監(jiān)管生態(tài)旅游的發(fā)展。
旅游局和二級生態(tài)旅游監(jiān)管部門的職能差異較大，從監(jiān)管的本質(zhì)上看旅游局無疑是生態(tài)旅游政府監(jiān)管的中堅力量，其他政府部門在職能范圍內(nèi)對生態(tài)旅游發(fā)展進行規(guī)范和引導(dǎo)。一個生態(tài)旅游景區(qū)從規(guī)劃到建成，再到運營，這個過程涉及到旅游局和眾多生態(tài)旅游監(jiān)管二級部門。從監(jiān)管范圍來看，旅游局對生態(tài)旅游政府監(jiān)管涉及到旅游規(guī)劃、開發(fā)以及旅游經(jīng)營管理整個動態(tài)過程，不僅包括對自然旅游資源開發(fā)利用的監(jiān)管，更包括對旅游利益相關(guān)者的利益分配的協(xié)調(diào)等方面；生態(tài)旅游二級管理部門的監(jiān)督力量主要集中在旅游開發(fā)、規(guī)劃階段，重點集中在資源環(huán)境保護上；監(jiān)管地位和監(jiān)管范圍的不同決定了監(jiān)管方式的不同，旅游局在生態(tài)旅游政策法規(guī)制定、生態(tài)旅游學(xué)術(shù)研究、民問生態(tài)旅游組織發(fā)展、國際交流合作中扮演著制定者或引導(dǎo)者的積極作用。二級生態(tài)旅游監(jiān)管部門的職能主要集中在設(shè)立部門執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、審核生態(tài)旅游規(guī)劃、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等方面引。
2．3國內(nèi)政府旅游監(jiān)管的職能政府旅游監(jiān)管分為對旅游市場的監(jiān)管和旅游管理部門的自我監(jiān)管兩個方面，本文以前者為主要研究目標(biāo)。旅游行政管理部門對政府的監(jiān)管包括國家層面和地方層面。在國家層面上國家旅游局設(shè)立了質(zhì)量規(guī)范與管理司，質(zhì)量規(guī)范與管理司下設(shè)質(zhì)量監(jiān)督處、旅行社管理處、飯店管理處、標(biāo)準(zhǔn)化處、導(dǎo)游管理處，其監(jiān)管職能主要包括維護市場秩序，建立各類標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)業(yè)務(wù)工作。
地方旅游局是旅游行政管理部門和監(jiān)督的基礎(chǔ)力量，各地方旅游局嚴(yán)格貫徹國家、省有關(guān)旅游的政策法規(guī)，接受國家旅游局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對管轄地區(qū)的旅游市場進行專門監(jiān)督、受理投訴和規(guī)范當(dāng)?shù)厥袌觥?br />
以桂林旅游局為例，桂林旅游局專門設(shè)立了行業(yè)質(zhì)量處，行業(yè)質(zhì)量處負責(zé)規(guī)范和提高旅游經(jīng)營企業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量；推廣旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；承接旅行社和星級酒店申報、復(fù)核、年檢工作；協(xié)調(diào)旅游環(huán)保、安全丁作，聯(lián)系旅游協(xié)會工作。而其他行政管理機構(gòu)，如國土資源局、水利部、環(huán)保局、林業(yè)局和農(nóng)業(yè)局等，其職能只是負責(zé)和本職能部門相關(guān)的內(nèi)容監(jiān)管。
2．4國內(nèi)生態(tài)旅游政府監(jiān)管的缺陷(1)生態(tài)旅游行政監(jiān)督缺乏權(quán)威和力度。作為綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)涉及到眾多其他行業(yè)，而各行業(yè)都有獨立的主管部門，每個主管部門均有本身的管198理職能，旅游局不能包攬其他部門的工作職能，這種格局之下形成了旅游管理部門觸及不到的“瓶頸”，在“瓶頸”處，監(jiān)督不能有效進行，旅游行政部門的權(quán)利與職能缺乏一致性，人們對旅游管理部門的工作要求往往超過了其職能范圍，在這種情況下，行政監(jiān)督不能順利實現(xiàn)。
(2)我國生態(tài)旅游監(jiān)督的途徑過于傳統(tǒng)。從監(jiān)督主體上看，多為行政部門，而以廣大生態(tài)旅游社區(qū)居民和游客為主體的民主監(jiān)督的力量相對薄弱。在監(jiān)督的路徑上，生態(tài)旅游的監(jiān)督以自上而下的行政監(jiān)督為主，而民主監(jiān)督是自下而上的監(jiān)督。
(3)我國生態(tài)旅游監(jiān)督中群眾監(jiān)督困難，覆蓋面不全。生態(tài)旅游社區(qū)居民監(jiān)督困難主要是因為沒有健全的群眾監(jiān)督制度，旅游管理部門沒有就群眾監(jiān)督的性質(zhì)、地位及作用、監(jiān)督的途徑、方法做出具體說明。群眾監(jiān)督意識薄弱，群眾在履行監(jiān)督權(quán)之后，正當(dāng)權(quán)益依舊難以得到維護。
(4)我國生態(tài)旅游監(jiān)督以管制為主，激勵機制不健全。在生態(tài)旅游業(yè)中工作表現(xiàn)突出的企業(yè)沒有受到特別的鼓勵與支持。政府、生態(tài)旅游社區(qū)對保護生態(tài)環(huán)境、服務(wù)游客有特殊貢獻的社區(qū)居民沒有必要的肯定，導(dǎo)游人員收人分配制度不規(guī)范，間接滋生了違法亂紀(jì)行為。當(dāng)游客的合法權(quán)益受到侵害，并得不到合理的解決時，游客產(chǎn)業(yè)監(jiān)督的積極性也會下降。
3國外政府生態(tài)旅游監(jiān)管
3．1國外生態(tài)旅游監(jiān)管的產(chǎn)生國外旅游監(jiān)管中，政府是先驅(qū)，民間組織是刺激者，而日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸擴大的旅游需求是旅游監(jiān)管制度完善的根本原因。隨著生態(tài)旅游市場的擴大，生態(tài)旅游研究的深入，生態(tài)旅游區(qū)的功能更加清晰，社會對生態(tài)旅游監(jiān)管也提出了更高的要求。在生態(tài)旅游監(jiān)管的深入與完善過程中，非政府組織無疑起到了推波助瀾的作用。
3．2國外政府生態(tài)旅游監(jiān)管的特點(1)發(fā)達國家政府生態(tài)旅游監(jiān)管的第一個突出特點是：政府充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色，不直接參與旅游經(jīng)營，積極促進旅游非政府、非營利組織發(fā)展¨3]。關(guān)于非營利組織的具體界定眾說紛紜，其中亨利·漢斯曼(HenryHansmann)用兩組特性來劃分非營利組織的方法比較有代表性，第一特性是捐贈還是經(jīng)營(指組織的收人來源)，第二特性在于非營利組織是共有性的還是企業(yè)性的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變遷，非營利組織經(jīng)歷了慈善贊助模式到權(quán)利與授權(quán)模式，再到競爭／市場模式的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變中，非營利組織在資金來源、組織結(jié)構(gòu)、工作內(nèi)容方面發(fā)生了巨大的變化，但非營利性和為公眾或弱勢群體謀福利依舊是其主要特性|l3。
在國外，政府積極鼓勵旅游非政府、非營利組織發(fā)展，這類組織在生態(tài)旅游監(jiān)管中發(fā)揮著舉足輕重的作用。這首先是由非營利組織的本質(zhì)特性決定的，非營利組織是指不是以營利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。非營利組織是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，它的興起源于第一和第二部門職能和力量的欠缺。旅游非營利組織是伴隨著旅游經(jīng)濟高速發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，社會問題產(chǎn)生的。隨著旅游業(yè)的發(fā)展，旅游經(jīng)濟活動的深入，旅游呈現(xiàn)的負面影響日益突出。各國、各地區(qū)出現(xiàn)了各種形式的旅游非營利組織。不同的旅游非營利組織在組成方式、資金來源、工作內(nèi)容上都存在差異，但是根本宗旨是一致的，目的在于協(xié)調(diào)政府、旅游經(jīng)營企業(yè)、景區(qū)居民、游客之間的利益，在保證生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的同時，促進地方經(jīng)濟、社會和諧發(fā)展E。
國外旅游非營利組織的發(fā)展速度較快，目前學(xué)術(shù)界把旅游非營利組織主要按其職責(zé)范圍進行區(qū)別，劃分為國際級、區(qū)域級、國家級、地方級4個級別。各個級別具有代表性的非營利組織：國際性的如FEE、世界旅游及旅行理事會、世界旅游委員會、熱帶雨林聯(lián)盟、國際生態(tài)旅游學(xué)會和國際保護聯(lián)盟等；區(qū)域性的如歐洲環(huán)境教育基金、亞太旅游協(xié)會、歐洲高爾夫協(xié)會生態(tài)委員會、美洲旅游認證網(wǎng)和加勒比?？沙掷m(xù)旅游委員會；國家級別的如澳大利亞的澳大利亞旅游經(jīng)營者網(wǎng)絡(luò)(AT()N)和澳大利亞生態(tài)旅游協(xié)會(EAA)、澳大利亞可持續(xù)旅游合作研究中心，中國的中國旅游協(xié)會等】。
(2)發(fā)達同家政府生態(tài)旅游監(jiān)管的第2個突出特點是積極促進生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)化工程建設(shè)，為生態(tài)旅游監(jiān)管提供操作規(guī)范。
由于服務(wù)對象的不同，在同一級別中，不同的旅游非營利組織在工作內(nèi)容上存在很大的差異，但是總的來說，各個級別的非營利組織在實現(xiàn)工作目標(biāo)的路徑選擇是具有高度的一致性。歷史上，非營利組織的生存基礎(chǔ)依靠3種支持，即政府補貼或資助、企業(yè)捐贈和個人捐贈，公眾的道德感和政府對民眾的責(zé)任感是非營利組織成立的精神基礎(chǔ)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變遷，非營利組織經(jīng)歷了慈善贊助模式到權(quán)利與授權(quán)模式，再到競爭／市場模式的轉(zhuǎn)變，在這一轉(zhuǎn)變中，非營利組織在資金來源、組織結(jié)構(gòu)、工作內(nèi)容方面發(fā)生了巨大的變化。簡單的說教宣傳已經(jīng)不足以支持非營利組織的運作，因此非營利組織形成了一些新的運作方式，以旅游業(yè)為代表，生態(tài)旅游非營利組織通過建立完備的旅游評估體系來對旅游經(jīng)營者或旅游目的地進行考察，對考察合格者基于認證和宣傳，并進行持續(xù)的監(jiān)督，以保持旅游企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)符合行業(yè)提供的標(biāo)準(zhǔn)，這種運作方式不僅忠于非政府組織的服務(wù)宗旨，也保障了組織的正常運作Do]。
到目前為止，國外主要的認證組織都有直接參與或與其他政府、非政府組織合作參與旅游認證。
旅游非營利組織提出的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)往往高于政府設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，它在實施過程中充分考慮到旅游社區(qū)居民、游客、旅游景區(qū)工作員的利益，而不僅僅是政府的經(jīng)濟利益。旅游非營利組織充分的考慮到信息的公開性、教育性、全面性、實用性，這些特性無異給生態(tài)旅游監(jiān)督開啟了一道方便之門。
3．3國內(nèi)外政府生態(tài)旅游監(jiān)管的差異性分析(1)政府在旅游監(jiān)督中扮演的角色不同。在我國，旅游行政管理部門是旅游監(jiān)管的主體，直接領(lǐng)導(dǎo)旅游監(jiān)督工作，而在國外絕大部分國家，政府在旅游監(jiān)管中起著間接的、配合的作用。以美國為例，美國與生態(tài)旅游相關(guān)的機構(gòu)，如美國國家發(fā)展署、國家環(huán)境保護署、聯(lián)邦商務(wù)、美國農(nóng)業(yè)部國家森林管理局。
美國漁業(yè)和野生動植物管理局、國家土地局等部門，他們都根據(jù)自己的職責(zé)在不同的方面，從政策制定等宏觀方面對旅游業(yè)進行了規(guī)范管理，但是更多細節(jié)標(biāo)準(zhǔn)制定及執(zhí)行T作，則更多地落實到與旅游相關(guān)的非營利組織T作中E1。
(2)國內(nèi)外生態(tài)旅游監(jiān)督的對象不同。在國外，各類國家級，特別是地方級的生態(tài)旅游監(jiān)督組織都有明確的監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍，我國尚未將生態(tài)旅游監(jiān)管作為一個單獨的、專門的課題提上日程，也沒有確定明確的監(jiān)督對象。生態(tài)旅游監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的差異直接決定了兩者在監(jiān)督方式上的差異，中國實行的是以政府為主導(dǎo)的監(jiān)督方式，而國外旅游非營利組織在監(jiān)督中發(fā)揮著更加積極的作用。
(3)在國內(nèi)外政府生態(tài)旅游監(jiān)管中，非營利、非政府組織的作用不同。中國旅游非政府、非營利組織發(fā)展緩慢，社會政治經(jīng)濟制度的差異是形成國內(nèi)外生態(tài)旅游非營利組織發(fā)展水平差距的主要原因之——o數(shù)據(jù)顯示，中國是世界上制定旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)較多的國家，但是單純的法律法規(guī)顯然不足以形成有效的監(jiān)督，有效的監(jiān)督之網(wǎng)需要一個規(guī)范、統(tǒng)一、被認可的標(biāo)準(zhǔn)，需要以非營利組織為代表的廣大民眾的參與。但是，現(xiàn)階段，中國缺乏生態(tài)旅游非營利組織成長的土壤。中國是社會主義公有制國家，自然資源由國家所有，因此，以公眾福利為工作目標(biāo)的生態(tài)旅游非營利組織缺乏成長的政治、經(jīng)濟基礎(chǔ)。我國非政府組織發(fā)展沒有相應(yīng)的制度保障，民政部對非政府組織設(shè)置的條件苛刻，審批耗時長，手續(xù)復(fù)雜，國家也沒有健全的政策對環(huán)保積極的個人或企業(yè)給予充分的肯定和持續(xù)的激勵，這打擊了公眾成立非政府組織的熱情；我國社會經(jīng)濟發(fā)展的水平比較低，生態(tài)旅游還沒成為公眾旅游的普遍需要，大眾對生態(tài)旅游的概念還停留在模糊認知階段，沒有形成生態(tài)旅游非營利組織的社會土壤。在家族觀念盛行的中國，民間自助的形式與西方有差異。4國外生態(tài)旅游監(jiān)管的啟示4．1建立以政府為主導(dǎo)的生態(tài)旅游監(jiān)管結(jié)合國外生態(tài)旅游政府監(jiān)管的歷程與中國的特殊國情，中國旅游行業(yè)的發(fā)展背景，可以得出這樣的結(jié)論，我國應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)的旅游監(jiān)管體系。
由于我國生態(tài)旅游市場混亂，對生態(tài)旅游發(fā)展進行專項監(jiān)管刻不容緩；生態(tài)旅游涉及到國民經(jīng)濟的各個產(chǎn)業(yè)，在眾多權(quán)力部門職能交叉，權(quán)責(zé)不明的情況下，只有專門的旅游監(jiān)管部門才能為生態(tài)旅游健康發(fā)展堅強后盾；我國旅游非政府組織發(fā)展不活躍，其地位缺乏法律權(quán)威，現(xiàn)階段還不足以擔(dān)當(dāng)起生態(tài)旅游監(jiān)管引導(dǎo)者的重擔(dān)；因此在我國現(xiàn)有的體制基礎(chǔ)上，建立政府主導(dǎo)性的旅游監(jiān)管體系更具備可行性與操作性。
4．2健全生態(tài)旅游發(fā)展的市場機制只有在健全的市場機制下，政府才能最大限度地發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，中國生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展離不開健全的市場機制，健全的市場機制包括幾個方面。
(1)市場準(zhǔn)入與市場退出機制，市場準(zhǔn)人與市場退出機制有利于提高生態(tài)旅游行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，預(yù)防資源被破壞現(xiàn)象，促進生態(tài)旅游有序發(fā)展。
(2)利益分配機制，合理的利益分配機制有助于解決政府、生態(tài)旅游社區(qū)居民、旅游企業(yè)之間利益分配不均，矛盾激化的問題，使旅游發(fā)展成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與和諧社區(qū)建設(shè)的雙重動力。
(3)信用機制。信用機制包含兩點，一是通過信息傳達建立生態(tài)旅游的社會認同感，二是通過監(jiān)管規(guī)范生態(tài)旅游景區(qū)行為，提高生態(tài)旅游服務(wù)質(zhì)量，通過對生態(tài)旅游企業(yè)進行質(zhì)量評估來評定其信用。
4．3鼓勵非政府組織發(fā)展
非政府組織有助于減少政府部門的工作負擔(dān)、工作成本，解決公共產(chǎn)品缺失、旅游信息不對稱的問題，在西方國家，旅游非營利組織發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)成熟，對生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展意義重大。根據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)，社會團體(簡稱“社團”)是由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織(民政部l998)[133。其中主要包括協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進會、商會等社會組織。正處在社會轉(zhuǎn)型時期的中200國旅游業(yè)非政府組織發(fā)展緩慢。因此，應(yīng)該充分的鼓勵非政府組織的發(fā)展，發(fā)揮民間在生態(tài)旅游監(jiān)管中的作用]。
4．4構(gòu)建生態(tài)旅游認證標(biāo)準(zhǔn)盡管近幾年國內(nèi)出現(xiàn)了一些申請生態(tài)旅游認證的景區(qū)，但國外生態(tài)旅游認證在中國的發(fā)展極其緩慢，究其原因，主要是因為國外生態(tài)旅游認證在中國缺乏成長的土壤。國外生態(tài)旅游認證是針對國外的具體情況設(shè)計的，并沒有將中國生態(tài)景區(qū)的自然資源特色納入評估過程中，更不可能考慮到中國少數(shù)民族地區(qū)文化的差異性，這一特點降低了國外生態(tài)旅游認證在中國的應(yīng)用性。同時國外生態(tài)旅游認證成本相對較高，一般都具有自愿性的原則，在中國現(xiàn)有的市場環(huán)境下，“生態(tài)旅游”的口號泛濫，生態(tài)旅游市場秩序混亂，直接照搬國外生態(tài)旅游認證并采用“自愿性”原則還不具備可操作性。
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