城市公共物品供給現(xiàn)狀及其對(duì)策
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摘要：長(zhǎng)期以來(lái)城市公共物品是一個(gè)城市得以存在、發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，但城市公共物品卻一直未受到足夠的重視。如何進(jìn)行城市公共物品的供給，以實(shí)現(xiàn)城市居民社會(huì)福利的最大化，對(duì)于一個(gè)城市的發(fā)展至關(guān)重要。本文從城市公共物品供給的理論界定、現(xiàn)狀進(jìn)行分析進(jìn)而提出加強(qiáng)城市公共物品供給的對(duì)策。
關(guān)鍵詞：城市 公共物品 對(duì)策
一、理論界定
“公共物品”這一概念首先由瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾于1919年在其博士論文《公平稅收》一文中正式提出的。而再次正式使用此概念的是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森，他認(rèn)為公共物品具有兩個(gè)特征：非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性。布坎南在《民主進(jìn)程中的公共財(cái)政》一書中也強(qiáng)調(diào)了公共物品的顯著特征就在于它的不可分性和排他性。斯蒂格利茨在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中也指出“公共物品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)(它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的)，而排除任何個(gè)人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大成本(它們是非排他性的)?！背酥猓€指出，有些公共物品在消費(fèi)時(shí)會(huì)產(chǎn)生擁擠性，如道路、公園在消費(fèi)者達(dá)到一定人數(shù)時(shí)就具有擁擠性。
(一)城市公共物品定義
關(guān)于城市公共物品的定義，幾乎每個(gè)學(xué)者都有不同的表述，但是就其本質(zhì)來(lái)看，他們的觀點(diǎn)又都具有一致性，只是在側(cè)重點(diǎn)方面存在某些差異。比如，邢?？≌J(rèn)為，所謂城市公共物品，是指以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以保證城市居民的健康和人身安全為前提，為城市化社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展所提供的城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
我們可以根據(jù)各位學(xué)者對(duì)城市公共物品的定義，把本文的城市公共物品界定為：是指以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。以保證城市居民的健康和人身安全為前提，為城市化社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。它包括地方教育、公安、消防、公路、橋梁、航空設(shè)施、公共交通、供水、廢水處理、內(nèi)河航道、港口、水源、固體廢棄物與有害廢棄物的處置設(shè)施、公共建筑與庭院、通訊系統(tǒng)等等。可以說(shuō)，城市公共物品是一個(gè)城市得以發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。
(二)城市公共物品城市特征
通常來(lái)說(shuō)，公共物品具有以下特征：
一般特征即非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和不可分割性。城市公共物品的非排他性，指對(duì)于一種純粹公共物品來(lái)說(shuō)，任何一個(gè)人為了消費(fèi)而實(shí)際可以支配的公共物品的數(shù)量就是該公共物品的總量。特殊性即空間性。城市公共物品的空間性是指這種公共物品盡管對(duì)于新來(lái)的居民無(wú)需耗費(fèi)更多的成本便可以獲得其收益，然而這種收益卻局限在一個(gè)社區(qū)中，從這個(gè)意義上可以說(shuō)，在這個(gè)地區(qū)內(nèi)的居民可以受益，而不在這個(gè)地域內(nèi)的居民則不受益。
二、城市公共物品供給現(xiàn)狀
(一)主體選擇單一
一般來(lái)說(shuō)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)能夠?qū)Y源配置起基礎(chǔ)性和一般性作用，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)治安設(shè)施、環(huán)境與衛(wèi)生設(shè)施、防洪防災(zāi)設(shè)施、文化設(shè)施等公共物品卻往往鞭長(zhǎng)莫及，由于公共物品的外部性，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)公共物品的需求，其結(jié)果直接表現(xiàn)為市場(chǎng)失靈，通過(guò)政府供應(yīng)公共物品以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。因此，提供城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，便成為城市政府配置資源職能的主要內(nèi)容。
(二)城市公共物品供給中存在的不足
一般來(lái)說(shuō)，要先提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品，然后才能提供別的公共物品。具體來(lái)說(shuō)，建立在這一基礎(chǔ)上的是安全需要(警察和消防)、社會(huì)需要(公園、公墓)、個(gè)人需要(圖書館、活動(dòng)中心、游泳池)、成就需要(高爾夫球場(chǎng))以及自我實(shí)現(xiàn)需要(博物館、歌劇院)。如下圖所示：
但目前有些城市政府一味追求公共物品提供的第三層次(如公園、草坪的供給)及以上層次，而忽視了作為第一層次的街道、供水、排水與燃?xì)獾然痉?wù)，從而阻礙了該城市的不斷發(fā)展壯大，在一定程度E成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，束縛了城市經(jīng)濟(jì)的騰飛。
只有在第一層次的公共物品的提供得到充分滿足的基礎(chǔ)上。才應(yīng)該有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行以上層次的公共物品的供給。
(三)城市公共物品供給的資金來(lái)源不足。
從城市公共物品供給的資金來(lái)源上看，目前主要依靠的是城市地方稅收。但是由于城市的事權(quán)、財(cái)權(quán)無(wú)法充分掛鉤，使得資金來(lái)源相對(duì)短缺。此外，城市政府對(duì)于城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，往往采取實(shí)物地租的形式，以完成對(duì)于小區(qū)的排水等公共物品的供給，而這卻妨礙了住房貨幣化進(jìn)程，造成城市政府土地級(jí)差地租收益的流失。
三、城市公共物品供給的改進(jìn)與政策探討
(一)轉(zhuǎn)變政府角色，公共物品生產(chǎn)主體多元化。
政府在公共物品供給上最主要的職責(zé)應(yīng)是“掌舵”(決策、控制和監(jiān)督)。而不是“劃槳”(具體生產(chǎn))，而且，公共物品的生產(chǎn)形式應(yīng)根據(jù)公共物品性質(zhì)的不同而多樣化。正如E·s薩瓦斯所深刻指出的：“‘政府’這個(gè)詞的詞根來(lái)自希臘文，意思是‘操舵’?！痹谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)各地方城市政府不僅包攬了所有城市公共物品的生產(chǎn)，且?guī)缀跞康乃饺水a(chǎn)品的生產(chǎn)也被其涵蓋。改革開(kāi)放后，城市政府已經(jīng)從很多私人產(chǎn)品領(lǐng)域推出，把基本職責(zé)定位在城市公共物品的供給上。
根據(jù)公共物品的性質(zhì)，可采用以公營(yíng)生產(chǎn)和民營(yíng)生產(chǎn)兩種基本形式為主，其它如政府直接經(jīng)營(yíng)、政府與私人企業(yè)簽訂生產(chǎn)合同(自來(lái)水供應(yīng)、垃圾清理、城市交通)、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府參股、經(jīng)濟(jì)資助(財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、減免稅收、直接投資)、BOT方式(即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng))等多種形式為輔的方式，尤其是應(yīng)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公共物品。這可以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效率的提高；有利于解決地方基礎(chǔ)性項(xiàng)目的資金短缺，消除地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”障礙；還有利于地方科教事業(yè)的繁榮。
(二)加強(qiáng)稅收，不斷開(kāi)辟新的稅源，以滿足城市公共物品的供給。
城市政府所提供的公共物品，是行使其社會(huì)管理者的職能，因此其主要的資金來(lái)源應(yīng)當(dāng)是城市政府的稅收。因此，要不斷開(kāi)辟新的稅種，以保證財(cái)源的充足。必要時(shí)可以通過(guò)給予政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)，使得地方政府可以因地制宜、根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤侠泶_定稅收的品種和稅率，從而能夠保證城市公共物品的有效供給。
(三)將市場(chǎng)機(jī)制引入城市公共物品的供給領(lǐng)域
我國(guó)公共物品和服務(wù)的低效主要是政府的壟斷性與企業(yè)的公有性共同作用的結(jié)果。行政機(jī)構(gòu)和公共部門在生產(chǎn)中一直以純行政方式運(yùn)作，電力局、自來(lái)水公司、郵電局、鐵路局等上下對(duì)口設(shè)置，享受壟斷權(quán)，這種壟斷特征既加劇了低效率，又促進(jìn)了尋租等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。戴維·奧斯本曾詳細(xì)分析過(guò)“把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供(公共)服務(wù)中”的種.種好處：競(jìng)爭(zhēng)最明顯的好處是提高效率，即投入少產(chǎn)出多，競(jìng)爭(zhēng)迫使公營(yíng)的(或私營(yíng)的)壟斷組織對(duì)顧客的需要做出反應(yīng)，競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷扼殺革新。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，“維護(hù)自己作為消費(fèi)者利益的關(guān)鍵實(shí)際上不是所有制，而是競(jìng)爭(zhēng)”。同時(shí)，對(duì)配置到公共物品領(lǐng)域的政府財(cái)政資金的效益進(jìn)行市場(chǎng)化的投入——產(chǎn)出考核，提高公共資源的使用效益，使政府直接提供的這部分公共物品“價(jià)廉物美”。
關(guān)鍵詞：城市 公共物品 對(duì)策
一、理論界定
“公共物品”這一概念首先由瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾于1919年在其博士論文《公平稅收》一文中正式提出的。而再次正式使用此概念的是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森，他認(rèn)為公共物品具有兩個(gè)特征：非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性。布坎南在《民主進(jìn)程中的公共財(cái)政》一書中也強(qiáng)調(diào)了公共物品的顯著特征就在于它的不可分性和排他性。斯蒂格利茨在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中也指出“公共物品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)(它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的)，而排除任何個(gè)人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大成本(它們是非排他性的)?！背酥猓€指出，有些公共物品在消費(fèi)時(shí)會(huì)產(chǎn)生擁擠性，如道路、公園在消費(fèi)者達(dá)到一定人數(shù)時(shí)就具有擁擠性。
(一)城市公共物品定義
關(guān)于城市公共物品的定義，幾乎每個(gè)學(xué)者都有不同的表述，但是就其本質(zhì)來(lái)看，他們的觀點(diǎn)又都具有一致性，只是在側(cè)重點(diǎn)方面存在某些差異。比如，邢?？≌J(rèn)為，所謂城市公共物品，是指以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以保證城市居民的健康和人身安全為前提，為城市化社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展所提供的城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
我們可以根據(jù)各位學(xué)者對(duì)城市公共物品的定義，把本文的城市公共物品界定為：是指以實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。以保證城市居民的健康和人身安全為前提，為城市化社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。它包括地方教育、公安、消防、公路、橋梁、航空設(shè)施、公共交通、供水、廢水處理、內(nèi)河航道、港口、水源、固體廢棄物與有害廢棄物的處置設(shè)施、公共建筑與庭院、通訊系統(tǒng)等等。可以說(shuō)，城市公共物品是一個(gè)城市得以發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。
(二)城市公共物品城市特征
通常來(lái)說(shuō)，公共物品具有以下特征：
一般特征即非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和不可分割性。城市公共物品的非排他性，指對(duì)于一種純粹公共物品來(lái)說(shuō)，任何一個(gè)人為了消費(fèi)而實(shí)際可以支配的公共物品的數(shù)量就是該公共物品的總量。特殊性即空間性。城市公共物品的空間性是指這種公共物品盡管對(duì)于新來(lái)的居民無(wú)需耗費(fèi)更多的成本便可以獲得其收益，然而這種收益卻局限在一個(gè)社區(qū)中，從這個(gè)意義上可以說(shuō)，在這個(gè)地區(qū)內(nèi)的居民可以受益，而不在這個(gè)地域內(nèi)的居民則不受益。
二、城市公共物品供給現(xiàn)狀
(一)主體選擇單一
一般來(lái)說(shuō)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)能夠?qū)Y源配置起基礎(chǔ)性和一般性作用，但市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)治安設(shè)施、環(huán)境與衛(wèi)生設(shè)施、防洪防災(zāi)設(shè)施、文化設(shè)施等公共物品卻往往鞭長(zhǎng)莫及，由于公共物品的外部性，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)公共物品的需求，其結(jié)果直接表現(xiàn)為市場(chǎng)失靈，通過(guò)政府供應(yīng)公共物品以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。因此，提供城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，便成為城市政府配置資源職能的主要內(nèi)容。
(二)城市公共物品供給中存在的不足
一般來(lái)說(shuō)，要先提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品，然后才能提供別的公共物品。具體來(lái)說(shuō)，建立在這一基礎(chǔ)上的是安全需要(警察和消防)、社會(huì)需要(公園、公墓)、個(gè)人需要(圖書館、活動(dòng)中心、游泳池)、成就需要(高爾夫球場(chǎng))以及自我實(shí)現(xiàn)需要(博物館、歌劇院)。如下圖所示：
但目前有些城市政府一味追求公共物品提供的第三層次(如公園、草坪的供給)及以上層次，而忽視了作為第一層次的街道、供水、排水與燃?xì)獾然痉?wù)，從而阻礙了該城市的不斷發(fā)展壯大，在一定程度E成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，束縛了城市經(jīng)濟(jì)的騰飛。
只有在第一層次的公共物品的提供得到充分滿足的基礎(chǔ)上。才應(yīng)該有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行以上層次的公共物品的供給。
(三)城市公共物品供給的資金來(lái)源不足。
從城市公共物品供給的資金來(lái)源上看，目前主要依靠的是城市地方稅收。但是由于城市的事權(quán)、財(cái)權(quán)無(wú)法充分掛鉤，使得資金來(lái)源相對(duì)短缺。此外，城市政府對(duì)于城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，往往采取實(shí)物地租的形式，以完成對(duì)于小區(qū)的排水等公共物品的供給，而這卻妨礙了住房貨幣化進(jìn)程，造成城市政府土地級(jí)差地租收益的流失。
三、城市公共物品供給的改進(jìn)與政策探討
(一)轉(zhuǎn)變政府角色，公共物品生產(chǎn)主體多元化。
政府在公共物品供給上最主要的職責(zé)應(yīng)是“掌舵”(決策、控制和監(jiān)督)。而不是“劃槳”(具體生產(chǎn))，而且，公共物品的生產(chǎn)形式應(yīng)根據(jù)公共物品性質(zhì)的不同而多樣化。正如E·s薩瓦斯所深刻指出的：“‘政府’這個(gè)詞的詞根來(lái)自希臘文，意思是‘操舵’?！痹谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)各地方城市政府不僅包攬了所有城市公共物品的生產(chǎn)，且?guī)缀跞康乃饺水a(chǎn)品的生產(chǎn)也被其涵蓋。改革開(kāi)放后，城市政府已經(jīng)從很多私人產(chǎn)品領(lǐng)域推出，把基本職責(zé)定位在城市公共物品的供給上。
根據(jù)公共物品的性質(zhì)，可采用以公營(yíng)生產(chǎn)和民營(yíng)生產(chǎn)兩種基本形式為主，其它如政府直接經(jīng)營(yíng)、政府與私人企業(yè)簽訂生產(chǎn)合同(自來(lái)水供應(yīng)、垃圾清理、城市交通)、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府參股、經(jīng)濟(jì)資助(財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、減免稅收、直接投資)、BOT方式(即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng))等多種形式為輔的方式，尤其是應(yīng)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公共物品。這可以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效率的提高；有利于解決地方基礎(chǔ)性項(xiàng)目的資金短缺，消除地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”障礙；還有利于地方科教事業(yè)的繁榮。
(二)加強(qiáng)稅收，不斷開(kāi)辟新的稅源，以滿足城市公共物品的供給。
城市政府所提供的公共物品，是行使其社會(huì)管理者的職能，因此其主要的資金來(lái)源應(yīng)當(dāng)是城市政府的稅收。因此，要不斷開(kāi)辟新的稅種，以保證財(cái)源的充足。必要時(shí)可以通過(guò)給予政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)，使得地方政府可以因地制宜、根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦钠煤侠泶_定稅收的品種和稅率，從而能夠保證城市公共物品的有效供給。
(三)將市場(chǎng)機(jī)制引入城市公共物品的供給領(lǐng)域
我國(guó)公共物品和服務(wù)的低效主要是政府的壟斷性與企業(yè)的公有性共同作用的結(jié)果。行政機(jī)構(gòu)和公共部門在生產(chǎn)中一直以純行政方式運(yùn)作，電力局、自來(lái)水公司、郵電局、鐵路局等上下對(duì)口設(shè)置，享受壟斷權(quán)，這種壟斷特征既加劇了低效率，又促進(jìn)了尋租等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。戴維·奧斯本曾詳細(xì)分析過(guò)“把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供(公共)服務(wù)中”的種.種好處：競(jìng)爭(zhēng)最明顯的好處是提高效率，即投入少產(chǎn)出多，競(jìng)爭(zhēng)迫使公營(yíng)的(或私營(yíng)的)壟斷組織對(duì)顧客的需要做出反應(yīng)，競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷扼殺革新。對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，“維護(hù)自己作為消費(fèi)者利益的關(guān)鍵實(shí)際上不是所有制，而是競(jìng)爭(zhēng)”。同時(shí)，對(duì)配置到公共物品領(lǐng)域的政府財(cái)政資金的效益進(jìn)行市場(chǎng)化的投入——產(chǎn)出考核，提高公共資源的使用效益，使政府直接提供的這部分公共物品“價(jià)廉物美”。