試論當前我國行政決策聽證制度的幾點思考
若水221147由 分享
時間：
論文摘要 建立健全科學(xué)民主決策機制包括健全行政決策機制，完善行政決策程序，健全決策跟蹤反饋和責任追究制度三部分內(nèi)容。行政決策聽證制度是完善決策機制的重要組成部分。本文將從實際具體案例入手，通過透徹的分析案例，總結(jié)出我國當前行政決策聽證制度的幾點弊端，從而提出合理性建議，完善聽證制度。
論文關(guān)鍵詞 聽證 困境 行政決策
一、聽證制度的淵源及在我國的形成過程
聽證（hearing）來自于英國法古老的“自然公正”原則，由兩個程序原則所組成：一是任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官；二是任何人的辯護必須被公正地聽取，亦即“聽取另一方意見”原則。其第二個程序規(guī)則就是現(xiàn)在構(gòu)成行政聽證制度最早的法理基礎(chǔ)。而從法律意義上說，聽證制度最早是英國1215年的《自山人憲章》中有關(guān)公民“法律保護權(quán)”的觀念和制度。后來，這種制度傳到美國，美國受其影響將它應(yīng)用到立法和行政實踐當中，成為增加立法和加強行政民主化以及獲取資源的主要方法。隨著民主觀念的提高，聽證制度成為司法、立法和行政領(lǐng)域中一種行之有效的民主程序。
在我國，1996年通過了《中華人民共和國行政處罰法》，標志著聽證制度在我國的基本確立。1999年9月9日廣東省人大常委會舉行《廣東省建設(shè)工程招投標管理條例（草案）》聽證會，成功標志著聽證制度在我國立法中的應(yīng)用。2000年3月15日，九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機關(guān)“應(yīng)當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，我國聽證制度正式進入立法領(lǐng)域。
二、從具體案例分析我國的聽證制度的主要弊端
?。ㄒ唬┌咐仡櫍骸俺鲎廛囷L波”
2004年7月28日，銀川市政府在《銀川晚報》上刊登了“銀川市城市客運出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法”，準備自2004年8月1日起，對銀川市客運出租車的經(jīng)營權(quán)實行有償轉(zhuǎn)讓。這一新管理辦法顯然讓原有的城市客運出租車司機的利益受到很大損害，他們普遍對市政府收取有償使用金的做法不滿，7月30日開始，出租車司機們開始群體性上訪，并以集體罷運來表達抗議。他們分別組織起來，到市政府、自治區(qū)政府和新聞單位進行上訪，并組織一部分人圍堵道路、阻塞交通，并對堅持營運的出租車和中巴車實施打砸行動，導(dǎo)致40多輛機動車被毀。銀川市政府面對危機首先采取強硬手段，出動公安警察把4名涉嫌違法阻塞交通組織者刑事拘留，然后組織23個工作小組，深入全市各出租公司進行調(diào)查研究，宣布停止執(zhí)行引發(fā)爭議的新管理《辦法》，銀川市長發(fā)表電視講話，首先對由于出租車停運給全市人民所帶來的不便表示道歉，再宣布《辦法》停止執(zhí)行后，市政府在堅持依法、充分調(diào)研聽證的基礎(chǔ)上，吸取外地經(jīng)驗，盡快制定出新的，讓各方都能夠接受的《辦法》來。8月3日，風波終于平息，出租車全部恢復(fù)營運。
?。ǘ┌咐治觯郝犠C，聽而不證
這件事情的發(fā)生，我認為是由于部分出租車經(jīng)營者和營運者，對市政府印發(fā)的《銀川市城市客運出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法》和《銀川市城市客運出租汽車更新管理規(guī)定》有一些誤解和意見引起的。但是事關(guān)廣大人民切身利益的規(guī)定出臺為何會招致這么多的誤解和意見呢？究其原因，銀川市政府在公共政策出臺的決策過程中沒有聽取社會公眾的意見，沒有做到?jīng)Q策為民，民主行政。
在我國，國務(wù)院規(guī)定，涉及人民群眾切身利益的，一般應(yīng)通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議，而銀川市卻從未向社會公示，也沒有召開聽證會。行政許可法規(guī)定，實施時必須有30天的準備期，而銀川市從公布到實施只有四五天的時間。對于依法行政，國務(wù)院有要求，其中包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民等等，銀川市的做法恰恰與這些要求相悖。如果銀川政府在做出決策前能通過各種公開透明的渠道向社會公示，收集各利益相關(guān)者的意見和建議，充分權(quán)衡利弊再做出決策，那么這場風波是完全可以避免的?！奥犠C”成為近年來我國公共生活的一個關(guān)鍵詞。通過聽證，使處于博弈雙方的利益主體達成妥協(xié)與認同，能夠消解公共管理的初始風險，更容易提升公共管理的效率。
而在另一方面，銀川事件也讓我們看到了聽證制度的尷尬。銀川市政府相關(guān)部門最終放棄了聽證這一點上，顯示出，聽證并沒有成為公共生活的一種必由路徑，在公共生活中政府對“我說了算”的“自信”仍遠遠大過對民意的尊重。這種尷尬也讓我們看出，聽證制度之所以在很多地方形同虛設(shè)的原因。
套用一句話就是：聽證必須被信仰，否則它形同虛設(shè)。在公共管理中，我們需要的不僅是聽證的形式，更需要聽證的效力。與其說銀川事件凸顯出了聽證是不可或缺的，不如說，只有真正發(fā)揮聽證的效力，才能保證不再發(fā)生類似的事件。如何減少決策失誤，建立科學(xué)民主的決策機制，實現(xiàn)決策的科學(xué)性、正確性一直是我國政府和學(xué)界對決策問題討論的核心和關(guān)注焦點。
?。ㄈ┛偨Y(jié)我國聽證制度的幾點弊端
通過對“銀川市出租車風波”這一案例的透徹分析，我們可以總結(jié)出當前我國聽證制度的主要弊端。
第一，體制規(guī)范缺陷。盡管聽證制度在我國的推行還是有些成果的。但是仍然還存在一些不可避免的問題所在：什么樣的公共事務(wù)需要舉行公眾聽證會以及什么樣的人有資格參加聽證會等等的現(xiàn)實問題。根據(jù)我國現(xiàn)有法律的規(guī)定，這些還不是很明確。諸如案例中的銀川市，并沒有把出臺的《辦法》作為要采取聽證的公共事務(wù)，這勢必會引起相關(guān)利益者的不滿，引發(fā)騷亂，既影響了《辦法》的執(zhí)行，又擾亂了公共秩序。
第二，體制主體缺陷。政策的制定者往往才是召開聽證會的發(fā)動者?？墒?，這些制定政策的人往往把聽證會所搜集到的信息和材料置之一旁，所召開的聽證會也只是向社會和公眾下達政策，并不是通過召開聽證會來得到的公眾信息，從而進一步的來改善意見。使得在政策發(fā)布之后，無法收到公眾的支持，導(dǎo)致政府形象受損。而銀川推行的《辦法》就沒有考慮采取聽證的形式，對于放棄聽證這一舉動可以看出，我國的聽證會多半還是形同虛設(shè)的，沒有發(fā)揮其真正的功能。
第三，體制客體缺陷。與政策利益相關(guān)的公民或團體被稱為聽證會的客體。但由于我國在選取聽證代表的制度上還不完善，一些與政策無關(guān)的公民，或是與政府聯(lián)系緊密的機構(gòu)常常被選為聽證代表。甚至這些代表會站在政府的立場，為政策宣傳，這就使得公共政策失去了公共性和合法性，公民們參與聽證會的積極性受挫，從而導(dǎo)致政治的冷漠。從案例中我們可以看出，銀川市政府在出臺政策時，并沒有顧及城市客運出租車司機的利益，也沒有在出臺前爭取他們的意見，這直接導(dǎo)致了出租車司機們的強烈抗議，最終是的政策夭折。
三、對于完善我國聽證制度的幾點建議
（一）進一步規(guī)范、完善現(xiàn)行聽證制度的具體程序
目前，在我國不管是價格法、還是許可法，雖然這些法律都確立了與之對應(yīng)的公眾聽證制度，但是卻沒有明確的規(guī)定聽證會的具體內(nèi)容和程序，這就使得聽證會的公平、公正的價值無法得到有效的體現(xiàn)，所以，明確規(guī)定公眾聽證會的具體內(nèi)容和程序，是為了使得聽證制度更加的完善和規(guī)范。
?。ǘ┨岣呗犠C的透明度，確保聽證制度作用的體現(xiàn)
眾所周知，公眾聽證制度的具體要求就是公開、透明。聽證制度是否能做到透明也是最為突出、嚴重的問題。任何級別、任何性質(zhì)的聽證會，都應(yīng)該在召開聽證會之前，經(jīng)過一段時間通過新聞媒體和記者來向社會大眾公布相關(guān)材料和方案。只有這樣，才能讓社會大眾第一時間內(nèi)通過不同的渠道或間接或直接的表達出自己的相關(guān)見解。如此之外，聽證會還應(yīng)該有一定數(shù)量的聽眾作為旁聽，一些涉及社會重大熱點問題的聽證會還可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)的形式進行現(xiàn)場直播，來確保聽證制度的實施作用。
?。ㄈ┕_聽證結(jié)果和決策結(jié)果，建立對聽證會意見的反饋機制
由于我國的聽證制度在公共政策制定的領(lǐng)域中只是扮演者咨詢的角色，所以，聽證制度能否有效的實現(xiàn)它的意義就是要看最終的決策結(jié)果是否可以得到采用。為了使得聽證的效果對于重大決策的影響力，向社會和公眾公布聽證結(jié)果和最終決策還是十分的必要的。最后，還應(yīng)該建立對聽證會意見的反饋機制，及時吸收反饋意見，不斷做出調(diào)整和努力，對于已經(jīng)采納和未經(jīng)采納的意見都要附有詳細的原因說明。
?。ㄋ模V泛的征求聽證參與者和利益相關(guān)者的意見，并從法律角度上進行大力宣傳
要想聽證制度能有良好的效果，最重要的輔助手段就是應(yīng)該向各個聽證代表們廣泛的爭取意見，再對這些看似毫無關(guān)系的意見進行細致的分析，得出重要的結(jié)論。具體征求意見的的方式可以是通過召開專家講座和專題會議、無記名的投票方式，讓公眾了解即將做出的行政決策的內(nèi)容，從而提出各種可行的意見，能否舉行聽證制度以及如何舉行聽證會的重要依據(jù)就在于這些寶貴的意見中。同時，在社會宣傳方面，我們還要進行大量的法制宣傳，充分利用新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化的傳播手段，積極倡導(dǎo)公民參與到各種聽證中來，逐步形成“先聽證后許可”的社會聽證狀況，也使得使政府的公共管理更加得透明與科學(xué)，進一步提高政府的公信力。
論文關(guān)鍵詞 聽證 困境 行政決策
一、聽證制度的淵源及在我國的形成過程
聽證（hearing）來自于英國法古老的“自然公正”原則，由兩個程序原則所組成：一是任何人不能成為與自己有關(guān)案件的法官；二是任何人的辯護必須被公正地聽取，亦即“聽取另一方意見”原則。其第二個程序規(guī)則就是現(xiàn)在構(gòu)成行政聽證制度最早的法理基礎(chǔ)。而從法律意義上說，聽證制度最早是英國1215年的《自山人憲章》中有關(guān)公民“法律保護權(quán)”的觀念和制度。后來，這種制度傳到美國，美國受其影響將它應(yīng)用到立法和行政實踐當中，成為增加立法和加強行政民主化以及獲取資源的主要方法。隨著民主觀念的提高，聽證制度成為司法、立法和行政領(lǐng)域中一種行之有效的民主程序。
在我國，1996年通過了《中華人民共和國行政處罰法》，標志著聽證制度在我國的基本確立。1999年9月9日廣東省人大常委會舉行《廣東省建設(shè)工程招投標管理條例（草案）》聽證會，成功標志著聽證制度在我國立法中的應(yīng)用。2000年3月15日，九屆全國人大第三次會議通過了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機關(guān)“應(yīng)當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，我國聽證制度正式進入立法領(lǐng)域。
二、從具體案例分析我國的聽證制度的主要弊端
?。ㄒ唬┌咐仡櫍骸俺鲎廛囷L波”
2004年7月28日，銀川市政府在《銀川晚報》上刊登了“銀川市城市客運出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法”，準備自2004年8月1日起，對銀川市客運出租車的經(jīng)營權(quán)實行有償轉(zhuǎn)讓。這一新管理辦法顯然讓原有的城市客運出租車司機的利益受到很大損害，他們普遍對市政府收取有償使用金的做法不滿，7月30日開始，出租車司機們開始群體性上訪，并以集體罷運來表達抗議。他們分別組織起來，到市政府、自治區(qū)政府和新聞單位進行上訪，并組織一部分人圍堵道路、阻塞交通，并對堅持營運的出租車和中巴車實施打砸行動，導(dǎo)致40多輛機動車被毀。銀川市政府面對危機首先采取強硬手段，出動公安警察把4名涉嫌違法阻塞交通組織者刑事拘留，然后組織23個工作小組，深入全市各出租公司進行調(diào)查研究，宣布停止執(zhí)行引發(fā)爭議的新管理《辦法》，銀川市長發(fā)表電視講話，首先對由于出租車停運給全市人民所帶來的不便表示道歉，再宣布《辦法》停止執(zhí)行后，市政府在堅持依法、充分調(diào)研聽證的基礎(chǔ)上，吸取外地經(jīng)驗，盡快制定出新的，讓各方都能夠接受的《辦法》來。8月3日，風波終于平息，出租車全部恢復(fù)營運。
?。ǘ┌咐治觯郝犠C，聽而不證
這件事情的發(fā)生，我認為是由于部分出租車經(jīng)營者和營運者，對市政府印發(fā)的《銀川市城市客運出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法》和《銀川市城市客運出租汽車更新管理規(guī)定》有一些誤解和意見引起的。但是事關(guān)廣大人民切身利益的規(guī)定出臺為何會招致這么多的誤解和意見呢？究其原因，銀川市政府在公共政策出臺的決策過程中沒有聽取社會公眾的意見，沒有做到?jīng)Q策為民，民主行政。
在我國，國務(wù)院規(guī)定，涉及人民群眾切身利益的，一般應(yīng)通過社會公示或聽證會等形式聽取意見和建議，而銀川市卻從未向社會公示，也沒有召開聽證會。行政許可法規(guī)定，實施時必須有30天的準備期，而銀川市從公布到實施只有四五天的時間。對于依法行政，國務(wù)院有要求，其中包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民等等，銀川市的做法恰恰與這些要求相悖。如果銀川政府在做出決策前能通過各種公開透明的渠道向社會公示，收集各利益相關(guān)者的意見和建議，充分權(quán)衡利弊再做出決策，那么這場風波是完全可以避免的?！奥犠C”成為近年來我國公共生活的一個關(guān)鍵詞。通過聽證，使處于博弈雙方的利益主體達成妥協(xié)與認同，能夠消解公共管理的初始風險，更容易提升公共管理的效率。
而在另一方面，銀川事件也讓我們看到了聽證制度的尷尬。銀川市政府相關(guān)部門最終放棄了聽證這一點上，顯示出，聽證并沒有成為公共生活的一種必由路徑，在公共生活中政府對“我說了算”的“自信”仍遠遠大過對民意的尊重。這種尷尬也讓我們看出，聽證制度之所以在很多地方形同虛設(shè)的原因。
套用一句話就是：聽證必須被信仰，否則它形同虛設(shè)。在公共管理中，我們需要的不僅是聽證的形式，更需要聽證的效力。與其說銀川事件凸顯出了聽證是不可或缺的，不如說，只有真正發(fā)揮聽證的效力，才能保證不再發(fā)生類似的事件。如何減少決策失誤，建立科學(xué)民主的決策機制，實現(xiàn)決策的科學(xué)性、正確性一直是我國政府和學(xué)界對決策問題討論的核心和關(guān)注焦點。
?。ㄈ┛偨Y(jié)我國聽證制度的幾點弊端
通過對“銀川市出租車風波”這一案例的透徹分析，我們可以總結(jié)出當前我國聽證制度的主要弊端。
第一，體制規(guī)范缺陷。盡管聽證制度在我國的推行還是有些成果的。但是仍然還存在一些不可避免的問題所在：什么樣的公共事務(wù)需要舉行公眾聽證會以及什么樣的人有資格參加聽證會等等的現(xiàn)實問題。根據(jù)我國現(xiàn)有法律的規(guī)定，這些還不是很明確。諸如案例中的銀川市，并沒有把出臺的《辦法》作為要采取聽證的公共事務(wù)，這勢必會引起相關(guān)利益者的不滿，引發(fā)騷亂，既影響了《辦法》的執(zhí)行，又擾亂了公共秩序。
第二，體制主體缺陷。政策的制定者往往才是召開聽證會的發(fā)動者?？墒?，這些制定政策的人往往把聽證會所搜集到的信息和材料置之一旁，所召開的聽證會也只是向社會和公眾下達政策，并不是通過召開聽證會來得到的公眾信息，從而進一步的來改善意見。使得在政策發(fā)布之后，無法收到公眾的支持，導(dǎo)致政府形象受損。而銀川推行的《辦法》就沒有考慮采取聽證的形式，對于放棄聽證這一舉動可以看出，我國的聽證會多半還是形同虛設(shè)的，沒有發(fā)揮其真正的功能。
第三，體制客體缺陷。與政策利益相關(guān)的公民或團體被稱為聽證會的客體。但由于我國在選取聽證代表的制度上還不完善，一些與政策無關(guān)的公民，或是與政府聯(lián)系緊密的機構(gòu)常常被選為聽證代表。甚至這些代表會站在政府的立場，為政策宣傳，這就使得公共政策失去了公共性和合法性，公民們參與聽證會的積極性受挫，從而導(dǎo)致政治的冷漠。從案例中我們可以看出，銀川市政府在出臺政策時，并沒有顧及城市客運出租車司機的利益，也沒有在出臺前爭取他們的意見，這直接導(dǎo)致了出租車司機們的強烈抗議，最終是的政策夭折。
三、對于完善我國聽證制度的幾點建議
（一）進一步規(guī)范、完善現(xiàn)行聽證制度的具體程序
目前，在我國不管是價格法、還是許可法，雖然這些法律都確立了與之對應(yīng)的公眾聽證制度，但是卻沒有明確的規(guī)定聽證會的具體內(nèi)容和程序，這就使得聽證會的公平、公正的價值無法得到有效的體現(xiàn)，所以，明確規(guī)定公眾聽證會的具體內(nèi)容和程序，是為了使得聽證制度更加的完善和規(guī)范。
?。ǘ┨岣呗犠C的透明度，確保聽證制度作用的體現(xiàn)
眾所周知，公眾聽證制度的具體要求就是公開、透明。聽證制度是否能做到透明也是最為突出、嚴重的問題。任何級別、任何性質(zhì)的聽證會，都應(yīng)該在召開聽證會之前，經(jīng)過一段時間通過新聞媒體和記者來向社會大眾公布相關(guān)材料和方案。只有這樣，才能讓社會大眾第一時間內(nèi)通過不同的渠道或間接或直接的表達出自己的相關(guān)見解。如此之外，聽證會還應(yīng)該有一定數(shù)量的聽眾作為旁聽，一些涉及社會重大熱點問題的聽證會還可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)的形式進行現(xiàn)場直播，來確保聽證制度的實施作用。
?。ㄈ┕_聽證結(jié)果和決策結(jié)果，建立對聽證會意見的反饋機制
由于我國的聽證制度在公共政策制定的領(lǐng)域中只是扮演者咨詢的角色，所以，聽證制度能否有效的實現(xiàn)它的意義就是要看最終的決策結(jié)果是否可以得到采用。為了使得聽證的效果對于重大決策的影響力，向社會和公眾公布聽證結(jié)果和最終決策還是十分的必要的。最后，還應(yīng)該建立對聽證會意見的反饋機制，及時吸收反饋意見，不斷做出調(diào)整和努力，對于已經(jīng)采納和未經(jīng)采納的意見都要附有詳細的原因說明。
?。ㄋ模V泛的征求聽證參與者和利益相關(guān)者的意見，并從法律角度上進行大力宣傳
要想聽證制度能有良好的效果，最重要的輔助手段就是應(yīng)該向各個聽證代表們廣泛的爭取意見，再對這些看似毫無關(guān)系的意見進行細致的分析，得出重要的結(jié)論。具體征求意見的的方式可以是通過召開專家講座和專題會議、無記名的投票方式，讓公眾了解即將做出的行政決策的內(nèi)容，從而提出各種可行的意見，能否舉行聽證制度以及如何舉行聽證會的重要依據(jù)就在于這些寶貴的意見中。同時，在社會宣傳方面，我們還要進行大量的法制宣傳，充分利用新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化的傳播手段，積極倡導(dǎo)公民參與到各種聽證中來，逐步形成“先聽證后許可”的社會聽證狀況，也使得使政府的公共管理更加得透明與科學(xué)，進一步提高政府的公信力。