論人大代表選舉程序的完善
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【摘要】人大代表選舉是根據(jù)選舉法規(guī)定的程序進行的，如果程序不民主難以保障選舉制度基本原則的貫徹實施，難以保證公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)。從完善選舉委員會組成程序、減少代表名額、用專職代表制取代兼職代表制、統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)、提高代表候選人的條件、用“預選”的辦法確定候選人、介紹候選人采取有條件的“競選”、明確罷免代表的事項和理由、擴大選舉權(quán)的司法保護范圍等方面提出建議，以達到切實保障公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的目的。
【關(guān)鍵詞】選舉程序；代表候選人；制度化；規(guī)范化
選舉制度是人大制度的基礎(chǔ)，選舉程序是否公正、合理，直接關(guān)系著公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實現(xiàn)，關(guān)系著人大代表作用的發(fā)揮，關(guān)系著人民代表大會制度的優(yōu)越性能否充分體現(xiàn)。改革開放三十年，伴隨政治體制改革的不斷推進，我國的選舉制度也逐步完善，選舉的法制化、民主化程度逐步提高。但從我國法制現(xiàn)代化的發(fā)展來看，選舉制度仍存在政策性較強，法制化不足，選舉程序人為操作較為明顯，而規(guī)范化欠缺等問題，不利于公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)，有必要健全和完善選舉程序，推進人大換屆選舉工作的制度化、規(guī)范化。本文根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）和《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》（以下簡稱《直接選舉的若干規(guī)定》）中規(guī)定的人大代表選舉程序的順序，針對縣鄉(xiāng)直接選舉程序中存在的主要問題，探討解決對策，提出相應的立法建議。
一、設(shè)立選舉機構(gòu)
（一）完善選舉委員會組成程序
根據(jù)《直接選舉的若干規(guī)定》第1條規(guī)定，直接選舉的主持機構(gòu)是臨時設(shè)立的選舉委員會，選舉委員會的產(chǎn)生方式是：縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會的組成人員由本級人大常務委員會任命產(chǎn)生。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會組成人員由縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人大常委會任命產(chǎn)生。但《直接選舉的若干規(guī)定》沒有規(guī)定選舉委員會產(chǎn)生的時間、組成人員的人數(shù)、任職資格、任命組成人員時應回避的事項等問題，各省選舉實施細則也規(guī)定不一，如《吉林省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則（修正）》第7條規(guī)定：“選舉委員會設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員九至十九人?！薄逗Ｄ鲜】h鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則（修正）》第7條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會由本轄區(qū)各政黨、各人民團體和其他有關(guān)方面協(xié)商推選人員組成，設(shè)主任一人，副主任二至三人和委員若干人，由本級人民代表大會常務委員會任命。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會設(shè)主任一人、副主任一至二人和委員若干人，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團推薦，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務委員會任命。委員會下設(shè)辦公室，辦理選舉工作的日常事務。選區(qū)設(shè)選舉工作組，具體負責本選區(qū)的選舉工作，設(shè)組長一人，副組長若干人，由選舉委員會決定?！钡胤搅⒎ㄖ卸紱]有規(guī)定回避事項，一些地方出現(xiàn)選舉委員會下設(shè)的辦公室人員作為人大代表候選人參選的問題，產(chǎn)生不良的影響。規(guī)范選舉程序首先需要規(guī)范的就是選舉委員會的產(chǎn)生程序。但《直接選舉的若干規(guī)定》規(guī)定的選舉委員會的產(chǎn)生程序未免過于簡單，建議通過《選舉法》的修改，將選舉委員會產(chǎn)生的時間、程序、組成人員的人數(shù)、任職資格、任命組成人員時應回避的事項等等問題，用法律的形式加以規(guī)范。
（二）選舉時間法定化
現(xiàn)行《選舉法》沒有確定人大代表換屆選舉的時間。換屆選舉的時間是由各級人大常委會決定的。通常做法是全國人大常委會作出全國人大代表應選出的最晚日期后，省級人大常委會根據(jù)全國人大的要求和本省的具體情況，規(guī)定本省、市、縣、鄉(xiāng)人大換屆選舉的截止時間。由于法律沒有將選舉時間固定下來，人為因素會影響選舉的正常進行，存在著不穩(wěn)定的因素，這種設(shè)計不利于我國選舉制度的規(guī)范化、制度化。建議用法律的形式固定選舉時間，以便于各級人大常務委員會有條不紊地做好選舉的準備工作，除非遇到不能進行選舉的非常情況，可以按照《憲法》第60條規(guī)定的程序推遲人大代表的選舉。
（三）減少代表名額，用專職代表制取代兼職代表制
分配代表名額是選舉委員會的一項重要職權(quán)，全國人大常委會在總名額不超過三千人的前提下，確定下屆全國人大代表的準確名額數(shù)，省級人大常委會具體規(guī)定代表名額分配，提出代表素質(zhì)、結(jié)構(gòu)的要求，其他地方選舉機構(gòu)依次分配代表名額。
近年來，學術(shù)界較多學者提出應當減少代表名額的建議，雖然人大代表的廣泛性關(guān)系到代表的民主性，數(shù)量不能太少，但人數(shù)過多也不具有科學性和民主性。人大是議事機構(gòu)，人數(shù)過多不利于討論和決定問題，一方面人數(shù)過多導致開會和發(fā)言時間較短，問題得不到深入討論；另一方面導致意見分散，難以統(tǒng)一，使代表的民主性受到較大限制，不利于發(fā)揮人大的作用。蔡定劍教授認為全國人大代表以不超過1000人為宜。地方各級人民代表大會代表數(shù)量仍采取基數(shù)加人口數(shù)的辦法確定，省級人大代表應在500人以內(nèi)，設(shè)區(qū)的市和自治州的人民代表大會擬在300人以內(nèi)，縣級人大代表不應超過200人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表50人左右足矣，這樣將有利于人民代表大會行使職權(quán)和發(fā)揮作用{1}。
要從根本上解決代表人數(shù)過多，官員比例過大，代表不能充分履行職責等問題，還要從改革兼職代表制入手。兼職代表制的主要缺陷在于：第一，權(quán)責不對稱。兼職代表制有悖于選民與代表之間的委托代理關(guān)系，選民作為委托人，要求代理人全心全意為委托人服務，但由于代表兼職，沒有專門的薪金，擔任代理人的代表因缺乏利益驅(qū)動，履行職務難免“偷懶”，甚至損害委托人的利益。第二，角色不對稱。兼職代表制下的代表，履行職責屬于其“副業(yè)”，不能影響其“主業(yè)”（即本職工作）。代表缺乏履行職責的角色定位和明確目標，責任心不強，加之受時間、精力、能力等因素的影響，不能做深入的社會調(diào)查研究，以獲取真實可靠的信息，了解民情，表達民意，進行高質(zhì)量的立法，不能充分發(fā)揮代表的監(jiān)督作用{2}。因此，建議用專職代表制取代兼職代表制。
二、選區(qū)劃分
選區(qū)劃分與選舉權(quán)的平等性有直接關(guān)系，也與代表的廣泛性和代表性緊密相聯(lián)，不適當、不合理的選區(qū)劃分將直接導致選民不平等的法律地位，在劃分選區(qū)時，應以一定的人口比例為基礎(chǔ)，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)，并根據(jù)人口的變化情況進行合理調(diào)整。
（一）改變選區(qū)劃分的雙重標準，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)
在剛剛閉幕的十一屆全國人大常委會第十一次會議上，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》（以下簡稱《選舉法修正案（草案）》）進行了第一次審議。《選舉法修正案（草案）》，刪除了農(nóng)民在選舉權(quán)上的“四分之一”條款，一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這次修改為實現(xiàn)城鄉(xiāng)同票同權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民平等的政治參與權(quán)具有重要意義，尤其是縣級以下人大代表中將會增加來自基層的農(nóng)民代表。
由于我國人大代表選舉分為直接選舉和間接選舉，縣級以下（包括縣級）人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的，縣級以上（包括全國、省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州）的人大代表是間接選舉產(chǎn)生的，因此，農(nóng)民選出的代表在選全國和省級人大代表時，選出的不一定是農(nóng)民，有可能是政府官員，要保障農(nóng)民在各級人大中平等的政治參與權(quán)，還要統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)，進一步改革戶籍制度，擴大直接選舉的范圍。
按照現(xiàn)行《選舉法》劃分選區(qū)采取雙重標準，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分選區(qū)。實際上，在城市主要按單位劃分選區(qū)，在鄉(xiāng)村主要按居住地劃分選區(qū)。要實現(xiàn)農(nóng)民平等的選舉權(quán)，減少人大代表中官員所占比例，增加農(nóng)民代表的比例，在劃分選區(qū)時應采用一個標準，即以一定的人口為基數(shù)，統(tǒng)一按居住按單位劃分選區(qū)帶來的為照顧某些人當選，隨意違法劃分選區(qū)現(xiàn)象的發(fā)生。第二，可以減少選區(qū)劃分行政化帶來的人大代表中領(lǐng)導人居多的現(xiàn)象，因為按單位劃分選區(qū)很容易選出該單位領(lǐng)導。如南海市第十二屆人大代表選舉中，將市委辦公室和市紀委、檔案局、監(jiān)察局四個單位劃為一個選區(qū)，分了3個代表，結(jié)果市委書記、市委副書記和市紀委書記當選為代表。市政府辦公室與7個公司劃為同一選區(qū)，結(jié)果市長、副市長當選代表，7個公司占有選區(qū)至少80％以上的選民沒有選出一個代表{3}。按雙重標準劃分選區(qū)導致人大代表中黨政領(lǐng)導占據(jù)了40％左右，而廣大農(nóng)民代表卻少之又少。這就影響到人大群眾性基礎(chǔ)的廣泛性，不利于民意的全面匯集和表達，不利于人大作為民意機關(guān)功能的發(fā)揮。因此，必須合理調(diào)整人大代表結(jié)構(gòu){4}，合理劃分選區(qū)。第三，有利于選民自由表達意志。選民的居住地與選民個人生活環(huán)境有密切關(guān)系，涉及到選民的切身利益，他們關(guān)心居住地的治安、就學、交通、社區(qū)管理等等問題，如何解決這些問題，通過對代表候選人不同方案的選擇，選民選出能夠表達他們意愿的代表。而按照單位進行選舉，雖然參選率很高，但不一定能夠反映選民的真實意愿，因單位往往提名領(lǐng)導作為代表候選人，很少有人反對，屬于組織行為，行政化較為明顯，選民的自由選擇度大大降低。而且，單位選舉大多采用大會投票的方法，因不設(shè)秘密投票點，一般都草草投票，走形式，走過場的居多，不能真實表達選民的意愿。
（二）以法律的形式確定婦女和少數(shù)民族代表比例
《選舉法》沒有明確婦女和少數(shù)民族代表的確切比例，而是籠統(tǒng)地規(guī)定“應當有適當數(shù)量的婦女代表”；少數(shù)民族地區(qū)“代表名額可以另加百分之五”，“人口特少的民族，至少應有代表一人”。但實際上各地在選舉人大代表時，對婦女和少數(shù)民族代表比例都有規(guī)定。例如：《河北省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則》第9條規(guī)定：“縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表中，應當有適當數(shù)量的婦女代表，在代表候選人中，婦女所占比例應不低于百分之二十五?！币灿幸恍┑貐^(qū)在選舉實施細則中不做具體規(guī)定，但在執(zhí)行中卻對婦女、少數(shù)民族、政黨、工人、農(nóng)民、知識分子等構(gòu)成比例有所限制。根據(jù)選舉權(quán)平等性原則，選舉權(quán)和被選舉權(quán)不能因性別、民族、身份不同而有所區(qū)別、有所限制，但為保證男女平等、民族平等，可以以《選舉法》的形式明確婦女在各級人大中的比例，在民族自治地方明確少數(shù)民族代表所占比例，以避免各地選舉中的不同做法。同時，取消選舉過程中對政黨、工人、農(nóng)民、知識分子、青年、愛國民主人士、歸僑等構(gòu)成比例的限制，以貫徹選舉權(quán)的平等性原則，提高《選舉法》實施的合法性。
三、結(jié)合戶籍制度改革，改進選民登記辦法
由于劃分選區(qū)采用雙重標準，各地區(qū)在選民登記時，也采用兩種登記辦法，有工作單位的在單位登記，無工作單位的在戶口所在地登記，雖然各地選舉實施細則規(guī)定“每一選民只能在一個選區(qū)進行登記?！庇捎诓扇〉牟皇潜救说怯洠M織登記后，并不通知在外地打工的人員，這就造成了那些既有工作單位，又沒有遷移戶口的大量外來務工人員無權(quán)參加本地選舉，出現(xiàn)大量的委托投票和“重登”或“漏登”的現(xiàn)象，“委托投票”違反了我國選舉制度中規(guī)定的秘密投票原則，“重登”或“漏登”違反了我國選舉制度的平等性原則。
流動人口如何參加選舉關(guān)系到其選舉權(quán)的實現(xiàn)，如果只允許其參加原戶口所在地的選舉，不允許其參加現(xiàn)生活或工作所在地的選舉，則可能造成在不能參加選舉的地方通過委托投票參加其戶籍所在地選舉，那樣的選舉是一種形式，對其關(guān)系不大，而在能參加選舉的地方無權(quán)參加選舉，實際上剝奪或限制了這部分選民的選舉權(quán)。因此，更多的人建議應允許外來人口參加現(xiàn)生活或工作所在地的選舉，而不再參加原戶口所在地的選舉{5}。
由于我國的選民登記仍以戶籍登記為主，不在戶口所在地工作或生活的人，只能通過委托投票來參選，因此，造成流動人口委托投票問題突出，絕大部分選民沒有書面委托，一般是給家人或朋友打個電話，口頭委托投票。有些地方雖然規(guī)定有一定工作或生活年限的外來人員可以憑原籍的戶口證明或選民資格證明到現(xiàn)居住地進行選民登記，但他們一般不會專門為此回原籍去開戶口證明或選民資格證明，以致無法參選。為保障流動人口的選舉權(quán)利，一些地區(qū)進行了積極的探索。規(guī)定生活、工作地與戶籍分離的其他人員，在住所地居住滿一年的，在暫住地居委會登記。凡租住單位房滿一年的，由出租單位出具證明；其他零星租住散戶，憑暫住證登記。要徹底解決流動人口選舉權(quán)問題，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。目前，公安部正在研究探索戶籍制度的改革，外來人口的信息化管理將為流動人口選民登記提供重要路徑。如果把選民登記與居民身份證管理系統(tǒng)接軌，就能有效地解決人口流動中的公民選舉權(quán)利保護這一難題。所以，應盡快起草并制定全國統(tǒng)一的《選民登記規(guī)則》，對直接選舉中的選民登記工作，包括選民資格的確定、選民登記的原則、選民登記的程序、選民名單的公布、信息化手段的運用、選民資料的查詢與更新等做出統(tǒng)一規(guī)定{6}。
【關(guān)鍵詞】選舉程序；代表候選人；制度化；規(guī)范化
選舉制度是人大制度的基礎(chǔ)，選舉程序是否公正、合理，直接關(guān)系著公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實現(xiàn)，關(guān)系著人大代表作用的發(fā)揮，關(guān)系著人民代表大會制度的優(yōu)越性能否充分體現(xiàn)。改革開放三十年，伴隨政治體制改革的不斷推進，我國的選舉制度也逐步完善，選舉的法制化、民主化程度逐步提高。但從我國法制現(xiàn)代化的發(fā)展來看，選舉制度仍存在政策性較強，法制化不足，選舉程序人為操作較為明顯，而規(guī)范化欠缺等問題，不利于公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)，有必要健全和完善選舉程序，推進人大換屆選舉工作的制度化、規(guī)范化。本文根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）和《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》（以下簡稱《直接選舉的若干規(guī)定》）中規(guī)定的人大代表選舉程序的順序，針對縣鄉(xiāng)直接選舉程序中存在的主要問題，探討解決對策，提出相應的立法建議。
一、設(shè)立選舉機構(gòu)
（一）完善選舉委員會組成程序
根據(jù)《直接選舉的若干規(guī)定》第1條規(guī)定，直接選舉的主持機構(gòu)是臨時設(shè)立的選舉委員會，選舉委員會的產(chǎn)生方式是：縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會的組成人員由本級人大常務委員會任命產(chǎn)生。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會組成人員由縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人大常委會任命產(chǎn)生。但《直接選舉的若干規(guī)定》沒有規(guī)定選舉委員會產(chǎn)生的時間、組成人員的人數(shù)、任職資格、任命組成人員時應回避的事項等問題，各省選舉實施細則也規(guī)定不一，如《吉林省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則（修正）》第7條規(guī)定：“選舉委員會設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員九至十九人?！薄逗Ｄ鲜】h鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則（修正）》第7條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會由本轄區(qū)各政黨、各人民團體和其他有關(guān)方面協(xié)商推選人員組成，設(shè)主任一人，副主任二至三人和委員若干人，由本級人民代表大會常務委員會任命。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會設(shè)主任一人、副主任一至二人和委員若干人，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團推薦，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務委員會任命。委員會下設(shè)辦公室，辦理選舉工作的日常事務。選區(qū)設(shè)選舉工作組，具體負責本選區(qū)的選舉工作，設(shè)組長一人，副組長若干人，由選舉委員會決定?！钡胤搅⒎ㄖ卸紱]有規(guī)定回避事項，一些地方出現(xiàn)選舉委員會下設(shè)的辦公室人員作為人大代表候選人參選的問題，產(chǎn)生不良的影響。規(guī)范選舉程序首先需要規(guī)范的就是選舉委員會的產(chǎn)生程序。但《直接選舉的若干規(guī)定》規(guī)定的選舉委員會的產(chǎn)生程序未免過于簡單，建議通過《選舉法》的修改，將選舉委員會產(chǎn)生的時間、程序、組成人員的人數(shù)、任職資格、任命組成人員時應回避的事項等等問題，用法律的形式加以規(guī)范。
（二）選舉時間法定化
現(xiàn)行《選舉法》沒有確定人大代表換屆選舉的時間。換屆選舉的時間是由各級人大常委會決定的。通常做法是全國人大常委會作出全國人大代表應選出的最晚日期后，省級人大常委會根據(jù)全國人大的要求和本省的具體情況，規(guī)定本省、市、縣、鄉(xiāng)人大換屆選舉的截止時間。由于法律沒有將選舉時間固定下來，人為因素會影響選舉的正常進行，存在著不穩(wěn)定的因素，這種設(shè)計不利于我國選舉制度的規(guī)范化、制度化。建議用法律的形式固定選舉時間，以便于各級人大常務委員會有條不紊地做好選舉的準備工作，除非遇到不能進行選舉的非常情況，可以按照《憲法》第60條規(guī)定的程序推遲人大代表的選舉。
（三）減少代表名額，用專職代表制取代兼職代表制
分配代表名額是選舉委員會的一項重要職權(quán)，全國人大常委會在總名額不超過三千人的前提下，確定下屆全國人大代表的準確名額數(shù)，省級人大常委會具體規(guī)定代表名額分配，提出代表素質(zhì)、結(jié)構(gòu)的要求，其他地方選舉機構(gòu)依次分配代表名額。
近年來，學術(shù)界較多學者提出應當減少代表名額的建議，雖然人大代表的廣泛性關(guān)系到代表的民主性，數(shù)量不能太少，但人數(shù)過多也不具有科學性和民主性。人大是議事機構(gòu)，人數(shù)過多不利于討論和決定問題，一方面人數(shù)過多導致開會和發(fā)言時間較短，問題得不到深入討論；另一方面導致意見分散，難以統(tǒng)一，使代表的民主性受到較大限制，不利于發(fā)揮人大的作用。蔡定劍教授認為全國人大代表以不超過1000人為宜。地方各級人民代表大會代表數(shù)量仍采取基數(shù)加人口數(shù)的辦法確定，省級人大代表應在500人以內(nèi)，設(shè)區(qū)的市和自治州的人民代表大會擬在300人以內(nèi)，縣級人大代表不應超過200人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表50人左右足矣，這樣將有利于人民代表大會行使職權(quán)和發(fā)揮作用{1}。
要從根本上解決代表人數(shù)過多，官員比例過大，代表不能充分履行職責等問題，還要從改革兼職代表制入手。兼職代表制的主要缺陷在于：第一，權(quán)責不對稱。兼職代表制有悖于選民與代表之間的委托代理關(guān)系，選民作為委托人，要求代理人全心全意為委托人服務，但由于代表兼職，沒有專門的薪金，擔任代理人的代表因缺乏利益驅(qū)動，履行職務難免“偷懶”，甚至損害委托人的利益。第二，角色不對稱。兼職代表制下的代表，履行職責屬于其“副業(yè)”，不能影響其“主業(yè)”（即本職工作）。代表缺乏履行職責的角色定位和明確目標，責任心不強，加之受時間、精力、能力等因素的影響，不能做深入的社會調(diào)查研究，以獲取真實可靠的信息，了解民情，表達民意，進行高質(zhì)量的立法，不能充分發(fā)揮代表的監(jiān)督作用{2}。因此，建議用專職代表制取代兼職代表制。
二、選區(qū)劃分
選區(qū)劃分與選舉權(quán)的平等性有直接關(guān)系，也與代表的廣泛性和代表性緊密相聯(lián)，不適當、不合理的選區(qū)劃分將直接導致選民不平等的法律地位，在劃分選區(qū)時，應以一定的人口比例為基礎(chǔ)，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)，并根據(jù)人口的變化情況進行合理調(diào)整。
（一）改變選區(qū)劃分的雙重標準，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)
在剛剛閉幕的十一屆全國人大常委會第十一次會議上，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》（以下簡稱《選舉法修正案（草案）》）進行了第一次審議。《選舉法修正案（草案）》，刪除了農(nóng)民在選舉權(quán)上的“四分之一”條款，一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這次修改為實現(xiàn)城鄉(xiāng)同票同權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民平等的政治參與權(quán)具有重要意義，尤其是縣級以下人大代表中將會增加來自基層的農(nóng)民代表。
由于我國人大代表選舉分為直接選舉和間接選舉，縣級以下（包括縣級）人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的，縣級以上（包括全國、省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州）的人大代表是間接選舉產(chǎn)生的，因此，農(nóng)民選出的代表在選全國和省級人大代表時，選出的不一定是農(nóng)民，有可能是政府官員，要保障農(nóng)民在各級人大中平等的政治參與權(quán)，還要統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)，進一步改革戶籍制度，擴大直接選舉的范圍。
按照現(xiàn)行《選舉法》劃分選區(qū)采取雙重標準，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分選區(qū)。實際上，在城市主要按單位劃分選區(qū)，在鄉(xiāng)村主要按居住地劃分選區(qū)。要實現(xiàn)農(nóng)民平等的選舉權(quán)，減少人大代表中官員所占比例，增加農(nóng)民代表的比例，在劃分選區(qū)時應采用一個標準，即以一定的人口為基數(shù)，統(tǒng)一按居住按單位劃分選區(qū)帶來的為照顧某些人當選，隨意違法劃分選區(qū)現(xiàn)象的發(fā)生。第二，可以減少選區(qū)劃分行政化帶來的人大代表中領(lǐng)導人居多的現(xiàn)象，因為按單位劃分選區(qū)很容易選出該單位領(lǐng)導。如南海市第十二屆人大代表選舉中，將市委辦公室和市紀委、檔案局、監(jiān)察局四個單位劃為一個選區(qū)，分了3個代表，結(jié)果市委書記、市委副書記和市紀委書記當選為代表。市政府辦公室與7個公司劃為同一選區(qū)，結(jié)果市長、副市長當選代表，7個公司占有選區(qū)至少80％以上的選民沒有選出一個代表{3}。按雙重標準劃分選區(qū)導致人大代表中黨政領(lǐng)導占據(jù)了40％左右，而廣大農(nóng)民代表卻少之又少。這就影響到人大群眾性基礎(chǔ)的廣泛性，不利于民意的全面匯集和表達，不利于人大作為民意機關(guān)功能的發(fā)揮。因此，必須合理調(diào)整人大代表結(jié)構(gòu){4}，合理劃分選區(qū)。第三，有利于選民自由表達意志。選民的居住地與選民個人生活環(huán)境有密切關(guān)系，涉及到選民的切身利益，他們關(guān)心居住地的治安、就學、交通、社區(qū)管理等等問題，如何解決這些問題，通過對代表候選人不同方案的選擇，選民選出能夠表達他們意愿的代表。而按照單位進行選舉，雖然參選率很高，但不一定能夠反映選民的真實意愿，因單位往往提名領(lǐng)導作為代表候選人，很少有人反對，屬于組織行為，行政化較為明顯，選民的自由選擇度大大降低。而且，單位選舉大多采用大會投票的方法，因不設(shè)秘密投票點，一般都草草投票，走形式，走過場的居多，不能真實表達選民的意愿。
（二）以法律的形式確定婦女和少數(shù)民族代表比例
《選舉法》沒有明確婦女和少數(shù)民族代表的確切比例，而是籠統(tǒng)地規(guī)定“應當有適當數(shù)量的婦女代表”；少數(shù)民族地區(qū)“代表名額可以另加百分之五”，“人口特少的民族，至少應有代表一人”。但實際上各地在選舉人大代表時，對婦女和少數(shù)民族代表比例都有規(guī)定。例如：《河北省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細則》第9條規(guī)定：“縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表中，應當有適當數(shù)量的婦女代表，在代表候選人中，婦女所占比例應不低于百分之二十五?！币灿幸恍┑貐^(qū)在選舉實施細則中不做具體規(guī)定，但在執(zhí)行中卻對婦女、少數(shù)民族、政黨、工人、農(nóng)民、知識分子等構(gòu)成比例有所限制。根據(jù)選舉權(quán)平等性原則，選舉權(quán)和被選舉權(quán)不能因性別、民族、身份不同而有所區(qū)別、有所限制，但為保證男女平等、民族平等，可以以《選舉法》的形式明確婦女在各級人大中的比例，在民族自治地方明確少數(shù)民族代表所占比例，以避免各地選舉中的不同做法。同時，取消選舉過程中對政黨、工人、農(nóng)民、知識分子、青年、愛國民主人士、歸僑等構(gòu)成比例的限制，以貫徹選舉權(quán)的平等性原則，提高《選舉法》實施的合法性。
三、結(jié)合戶籍制度改革，改進選民登記辦法
由于劃分選區(qū)采用雙重標準，各地區(qū)在選民登記時，也采用兩種登記辦法，有工作單位的在單位登記，無工作單位的在戶口所在地登記，雖然各地選舉實施細則規(guī)定“每一選民只能在一個選區(qū)進行登記?！庇捎诓扇〉牟皇潜救说怯洠M織登記后，并不通知在外地打工的人員，這就造成了那些既有工作單位，又沒有遷移戶口的大量外來務工人員無權(quán)參加本地選舉，出現(xiàn)大量的委托投票和“重登”或“漏登”的現(xiàn)象，“委托投票”違反了我國選舉制度中規(guī)定的秘密投票原則，“重登”或“漏登”違反了我國選舉制度的平等性原則。
流動人口如何參加選舉關(guān)系到其選舉權(quán)的實現(xiàn)，如果只允許其參加原戶口所在地的選舉，不允許其參加現(xiàn)生活或工作所在地的選舉，則可能造成在不能參加選舉的地方通過委托投票參加其戶籍所在地選舉，那樣的選舉是一種形式，對其關(guān)系不大，而在能參加選舉的地方無權(quán)參加選舉，實際上剝奪或限制了這部分選民的選舉權(quán)。因此，更多的人建議應允許外來人口參加現(xiàn)生活或工作所在地的選舉，而不再參加原戶口所在地的選舉{5}。
由于我國的選民登記仍以戶籍登記為主，不在戶口所在地工作或生活的人，只能通過委托投票來參選，因此，造成流動人口委托投票問題突出，絕大部分選民沒有書面委托，一般是給家人或朋友打個電話，口頭委托投票。有些地方雖然規(guī)定有一定工作或生活年限的外來人員可以憑原籍的戶口證明或選民資格證明到現(xiàn)居住地進行選民登記，但他們一般不會專門為此回原籍去開戶口證明或選民資格證明，以致無法參選。為保障流動人口的選舉權(quán)利，一些地區(qū)進行了積極的探索。規(guī)定生活、工作地與戶籍分離的其他人員，在住所地居住滿一年的，在暫住地居委會登記。凡租住單位房滿一年的，由出租單位出具證明；其他零星租住散戶，憑暫住證登記。要徹底解決流動人口選舉權(quán)問題，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。目前，公安部正在研究探索戶籍制度的改革，外來人口的信息化管理將為流動人口選民登記提供重要路徑。如果把選民登記與居民身份證管理系統(tǒng)接軌，就能有效地解決人口流動中的公民選舉權(quán)利保護這一難題。所以，應盡快起草并制定全國統(tǒng)一的《選民登記規(guī)則》，對直接選舉中的選民登記工作，包括選民資格的確定、選民登記的原則、選民登記的程序、選民名單的公布、信息化手段的運用、選民資料的查詢與更新等做出統(tǒng)一規(guī)定{6}。