完善國家機(jī)構(gòu)組織法研究(2)

      二、國家機(jī)構(gòu)組織法的不足
      國家機(jī)構(gòu)組織法在一國法律體系中具有重要地位。但按照完善中國特色社會主義法律體系的要求，國家機(jī)構(gòu)組織法存在一些不足。
      （一）立法不夠健全
      國家機(jī)構(gòu)涉及整個國家組織體系，包括國家機(jī)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)的縱的系統(tǒng)和橫的結(jié)合，主要應(yīng)當(dāng)通過憲法和憲法相關(guān)法予以調(diào)整。但現(xiàn)有的國家機(jī)構(gòu)組織法距離建立完備立法框架的要求尚有差距。
      1．中央和地方國家機(jī)構(gòu)方面
      除了《憲法》有關(guān)規(guī)定、《全國人大組織法》、《國務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》外，缺乏有關(guān)國家機(jī)構(gòu)具體設(shè)置的其他法律。
      2．中央與地方政府派出機(jī)關(guān)或部門派出機(jī)構(gòu)的方面
      缺乏中央與地方政府派出機(jī)關(guān)或部門派出機(jī)構(gòu)的法律；已經(jīng)實施五十多年的《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》也已經(jīng)廢止。
      3．中央與地方及地方各級國家機(jī)構(gòu)關(guān)系的方面
      一是憲法或法律缺乏明確規(guī)定。1982年憲法規(guī)定了中央與地方的國家機(jī)構(gòu)、中央與地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的總原則，但缺乏有關(guān)中央與地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的法律規(guī)范，使有關(guān)中央與地方國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)的劃分和調(diào)整缺乏嚴(yán)格的依據(jù)。
      二是上下隸屬關(guān)系缺乏法律調(diào)整。根據(jù)《地方組織法》第六十六條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。但目前還沒有相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。

      （二）立法不夠完善
      1．有的內(nèi)容過于原則、粗疏
      例如，現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》共十一條，其中涉及國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定僅有一條，而且這一條只規(guī)定了“國務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)”。而且，國務(wù)院機(jī)構(gòu)的法定分類也與國務(wù)院機(jī)構(gòu)的實際設(shè)置不完全相符?！度珖舜蠼M織法》的有些規(guī)定也需要修改。
      2．有些內(nèi)容已經(jīng)過時
      如《地方組織法》第六十八條關(guān)于人民政府可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，已與實際情況相去甚遠(yuǎn)，特別是隨著改革開放的不斷深化，絕大多數(shù)地方已撤銷了行政公署和區(qū)公所這一級的機(jī)關(guān)設(shè)置?，F(xiàn)行的《地方組織法》中仍然保留著這一機(jī)關(guān)設(shè)置的規(guī)定，明顯與行政區(qū)劃變更和農(nóng)村的實際不相符。
 
      3．有的規(guī)定不科學(xué)
      如1979年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，主要是在1954年制定的法院、檢察院組織法的基礎(chǔ)上修改的，[7]盡管1983年對兩個法進(jìn)行部分修改，2006年又對《人民法院組織法》作了修改（這次修改的針對性很強(qiáng)，就是將死刑核準(zhǔn)權(quán)收歸最高人民法院統(tǒng)一行使，實際上是恢復(fù)為1979年時的狀態(tài)），但是，現(xiàn)行《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》關(guān)于法院、檢察院的任務(wù)的規(guī)定，關(guān)于法院、檢察院體制和工作機(jī)制的規(guī)定，關(guān)于法院、檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，關(guān)于地方法院、檢察院以及專門法院、檢察院的規(guī)定等，仍不適應(yīng)需要。
      4．有的與上位法不一致，甚至背離組織法定原則
      如《國務(wù)院組織法》實施了二十八年，有些規(guī)定需要完善。7例如，按《國務(wù)院工作規(guī)則》的規(guī)定，“副總理、國務(wù)委員按分工負(fù)責(zé)處理分管工作，受總理委托，負(fù)責(zé)其他方面的工作或者專項任務(wù)”，這與《國務(wù)院組織法》中“國務(wù)委員受總理委托，負(fù)責(zé)某些方面的工作或者專項任務(wù)”的表述不一致。
      5．國家機(jī)構(gòu)立法尚不能完全適應(yīng)建立市場經(jīng)濟(jì)體制、依法治國的需要和機(jī)構(gòu)改革的要求
      例如，《地方組織法》籠統(tǒng)地規(guī)定了“縣級以上地方各級人民政府”和“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”行使的職權(quán)，“上下一般粗”，沒有反映不同層級政府職能配置科學(xué)化的發(fā)展趨勢；有些規(guī)定涉及政府的管理職能較多，對建設(shè)服務(wù)型政府的要求體現(xiàn)不夠；法官、檢察官制度和管理體制的改革成果沒有通過立法加以體現(xiàn)。
      （三）立法層次較低，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和法律效力
      國家機(jī)構(gòu)組織法本屬于憲法相關(guān)法，層次應(yīng)當(dāng)比較高，但目前總的來看，國家機(jī)構(gòu)組織立法的層次較低。如對國務(wù)院各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，主要由國務(wù)院各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定（“三定規(guī)定”）規(guī)范?！叭ㄒ?guī)定”基本上適用于一屆政府任期內(nèi)，其相對穩(wěn)定性、法律強(qiáng)制性性尚待確定。
      對政府部門的主要職責(zé)、隸屬關(guān)系和體制等內(nèi)容，經(jīng)常采用規(guī)范性文件的形式，缺乏有效的監(jiān)督條款。
      另外，目前對黨和國家機(jī)構(gòu)間的職能和相互關(guān)系，缺乏法律上的明確規(guī)定，權(quán)力運作機(jī)制在執(zhí)行中有時失之規(guī)范?？梢哉f，在一定程度上和范圍內(nèi)，在國家機(jī)構(gòu)組織、職能、人員編制方面，政策和行政手段還代替著法律的功能。
      三、國家機(jī)構(gòu)組織法的健全和完善
      上述國家機(jī)構(gòu)組織法存在的不足，是與我國尚處于社會主義初級階段的基本國情相適應(yīng)的，也與我國民主政治建設(shè)的發(fā)展和政治體制改革的進(jìn)程密切相關(guān)。按照十七大“健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”的要求，健全和完善國家機(jī)構(gòu)組織法，要認(rèn)真研究解決以下幾個問題。
      （一）正確認(rèn)識和處理國家機(jī)構(gòu)組織法與機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系
      加快推進(jìn)國家機(jī)構(gòu)組織的法治化，必須與深化機(jī)構(gòu)改革和司法體制、工作機(jī)制改革的總體要求相適應(yīng)。目前，統(tǒng)籌黨委、政府和人大機(jī)構(gòu)設(shè)置剛提上議程，政府機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行，司法體制和工作機(jī)制如何改革，也正在探索之中，這些在客觀上都給國家機(jī)構(gòu)組織法帶來一定的難度：機(jī)構(gòu)改革的特點是“變”，變革原有的機(jī)構(gòu)、體制和工作機(jī)制；國家機(jī)構(gòu)組織法的特點是“定”，一旦規(guī)定下來，各級機(jī)構(gòu)都要一體執(zhí)行。因此，新舊體制轉(zhuǎn)換時期的國家機(jī)構(gòu)組織法不可能不帶有一定的階段性、過渡性的特點。這就要求，一方面要大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，不能以不完善的規(guī)定抵制改革，另一方面又要符合組織法定原則，不能突破憲法和法律的規(guī)定去搞機(jī)構(gòu)改革。
      為此，要科學(xué)界定國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，正確處理國家機(jī)構(gòu)組織法與統(tǒng)籌黨委、政府和人大機(jī)構(gòu)設(shè)置，與政府機(jī)構(gòu)改革、與司法體制和工作機(jī)制改革的關(guān)系，既要堅持國家機(jī)構(gòu)的改革方向，又要為進(jìn)一步的機(jī)構(gòu)改革留有充分余地；既要保持國家機(jī)構(gòu)組織法的相對穩(wěn)定性，又要隨著機(jī)構(gòu)、體制和機(jī)制改革的深化和形勢發(fā)展的需要，適時修改國家機(jī)構(gòu)組織法。
      （二）適時修訂相關(guān)組織法，逐步實現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)組織的法定化
      組織法定原則，要求在科學(xué)配置機(jī)構(gòu)職能、合理劃分權(quán)限、職責(zé)基礎(chǔ)上，通過制定或修訂法律，逐步做到國家機(jī)構(gòu)組織的法定化。
      1．著手修訂《國務(wù)院組織法》和《全國人大組織法》
      應(yīng)按照《憲法》關(guān)于“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定”的要求，在《國務(wù)院組織法》中列舉國務(wù)院的組成部門，并規(guī)定國務(wù)院機(jī)構(gòu)的種類；同時，通過修改《國務(wù)院組織法》，進(jìn)一步明確國務(wù)院常務(wù)會議和全體會議的職責(zé)，副總理、國務(wù)委員的職責(zé)區(qū)分及其與總理的工作職責(zé)關(guān)系。[8]
1982年制定的《全國人大組織法》的修改，已經(jīng)列入十一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，應(yīng)及時啟動修改程序，在總結(jié)全國人大工作實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對《全國人大組織法》加以修改，完善有關(guān)規(guī)定。
      2．分別制定《地方人大組織法》和《地方政府組織法》
      現(xiàn)行《地方組織法》是將地方人大和地方人民政府合并規(guī)定的，內(nèi)容顯得龐雜，有些內(nèi)容不能適應(yīng)或不能完全適應(yīng)建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的要求。因此應(yīng)當(dāng)分別制定《地方人大組織法》和《地方政府組織法》。
      3．盡快修改《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》
      鑒于《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的部分條款已與新形勢和任務(wù)不相適應(yīng)，應(yīng)在改革司法體制和工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，盡快修改《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，完善關(guān)于法院、檢察院的任務(wù)，法院、檢察院體制和工作機(jī)制，法院、檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及人民陪審員制度等規(guī)定。
      4．提高立法層次，進(jìn)一步完善組織機(jī)構(gòu)實體性法規(guī)
      應(yīng)結(jié)合行政管理體制改革和司法體制和工作機(jī)制改革的進(jìn)程，統(tǒng)籌考慮、有序推進(jìn)立法，逐步出臺機(jī)構(gòu)組織的行政法規(guī)或司法解釋，條件成熟時上升為法律。
特別是要在進(jìn)一步完善“三定規(guī)定”的同時，逐步以立法形式對各部門的性質(zhì)、法律地位、職責(zé)權(quán)限、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等作出明確規(guī)定和具體規(guī)范。在制定和實施部門組織單行法的基礎(chǔ)上，適時研究制定部門組織基本法。
      值得注意的是，2006年11月1日國務(wù)院第154次常務(wù)會議通過了《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》，這是我國第一部規(guī)范公安機(jī)關(guān)組織管理的行政法規(guī)，也是第一部規(guī)范政府部門職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的行政法規(guī)。以后還制定了《國家安全機(jī)關(guān)組織管理條例》、《政府參事工作條例》和《行政學(xué)院工作條例》等。這些行政法規(guī)的出臺，標(biāo)志著向“政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化”的目標(biāo)邁出了重要的步伐。




注釋:
[1]《〈中華民國憲法史〉前編序》，《孫中山全集》第五卷，中華書局1985年版，第319頁
 
  [2]筆者認(rèn)為，憲法不是一個法律部門，而是居于各法律部門之上的國家根本法。關(guān)于這一點，請參閱全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)最近的有關(guān)講話。
 
  [3]參見楊景宇：《我國的立法體制、法律體系和立法原則》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2003-04/25/content_316546.htm
 
  [4]法學(xué)界一般將行政組織法、公務(wù)員法、國家賠償法等當(dāng)作行政法，而不當(dāng)作憲法相關(guān)法來研究，這實在是一個誤解。筆者認(rèn)為在我國，可以肯定地說，行政組織法、公務(wù)員法、國家賠償法，主要是憲法相關(guān)法，憲法學(xué)界應(yīng)取得共識，并加強(qiáng)這方面的研究。
 
  [5]《中央編辦負(fù)責(zé)人就國務(wù)院部門“三定”工作答人民日報、新華社記者問》，載《人民日報》，2008年7月17日。
 
  [6]《關(guān)于事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理工作有關(guān)問題的意見》（組通字〔2006〕27號）。
 
  [7]1979年對《人民法院組織法》的修改與對《人民檢察院組織法》的修改不盡相同。對于《人民法院組織法》的修改較少，除了重申法院獨立進(jìn)行審判，只服從法律等原有的重要規(guī)定以外，還在任務(wù)、辯護(hù)制度、人民陪審和對已發(fā)生法律效力的錯案糾正等問題上，作了若干補(bǔ)充和修改。而對于《檢察院組織法》，主要是在檢察院的性質(zhì)、上下級關(guān)系等方面作了較大的修改。參見：彭真《關(guān)于七個法律草案的說明》（1979年年6月26日），載《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版第10-11頁。
 
  [8]1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)就提出要修改《國務(wù)院組織法》，將國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能法定化。1999年7月31日國務(wù)院第六次常務(wù)會議審議并原則通過了《國務(wù)院組織法》修訂草案。會議決定，《國務(wù)院組織法》修訂草案經(jīng)進(jìn)一步修改后提交全國人大常委會審議。但有不同意見認(rèn)為，憲法規(guī)定國務(wù)院可以自己決定部門職權(quán)劃分，如果法定化以后，國務(wù)院要改革就要改組織法。最后，修訂草案沒能提交全國人大常委會審議修改。轉(zhuǎn)