我國地方政府發(fā)債的可行性思考
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內(nèi)容提要：本文在考察西方國家地方債的特點后，對地方政府債的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)進行了探討，認(rèn)為地方政府發(fā)債的經(jīng)濟學(xué)機制是公共品與信息對稱，地方政府具有提供公共品的職能以及公共品供應(yīng)邊界的確定原則，并具有信息對稱的優(yōu)勢；同時，還認(rèn)為地方政府發(fā)債的制度保障是獨立的財政權(quán)、分稅制和地方政府的約束。在此基礎(chǔ)上對我國地方政府發(fā)債的可行性進行了思考，認(rèn)為我國目前賦予地方政府“發(fā)債權(quán)”的制度條件暫不成熟，應(yīng)該是進一步完善和深化“分稅制”的改革以及中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度。
關(guān)鍵詞：地方債 公共品 分稅制
目前，許多學(xué)者呼吁賦予地方政府發(fā)債權(quán)，認(rèn)為這會拉動地方政府的投資需求，有利于中國經(jīng)濟盡快走出通貨緊縮的低迷狀態(tài)。在中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟背景下，實施地方債會帶來什么樣的結(jié)果呢？
一、西方國家“地方債”的發(fā)行特點
在西方發(fā)達國家，地方債又稱為市政債券，是各級地方政府為提供地方性公共品而籌措建設(shè)資金的一種融資方式。如1990年，美國未償付的州和地方政府債務(wù)為8486億美元，1995年已經(jīng)超過了1萬億美元。
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從擔(dān)保品來看，西方國家地方債主要分為：①一般責(zé)任債券。它是由州、縣、特區(qū)、城市、鎮(zhèn)及學(xué)院區(qū)所發(fā)行的、以其無限征稅能力和征稅權(quán)力為保證的債務(wù)憑證，其特點是以地方的稅收來源作為還款的保障。由于西方國家實行分稅制，地方各級政府的征稅范圍不同，因此，不同級別的地方債的擔(dān)保能力也不同。②收入債券。地方政府發(fā)行的、以某一特定的收入來源作為還款來源的債務(wù)憑證，主要是為某一項目融資并以項目的收入還款，不受政府稅收權(quán)力的保證和支持，所以收入債券依賴的基礎(chǔ)是項目的盈利能力。有些市政債券的擔(dān)保具有一般責(zé)任債券和收入債券的共同特征，如投保債券、銀行擔(dān)保市政債券、再融資債券等。
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1.地方債發(fā)行的目的。地方債的發(fā)行主要是因為：①調(diào)節(jié)地方政府費用支出和稅收收入之間的不同步而導(dǎo)致的收入——支出暫時性和季節(jié)性失衡。這類債券期限短，不會超過一年，到年底就會實現(xiàn)收支平衡。②為“地方性公共品”融資；主要用于醫(yī)院、住宅、教育以及污染控制等公益性事業(yè)。這類債券期限比較長。
2.地方債的主要投資者。投資于地方債的主要是一些金融機構(gòu)，如商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)（見表1和表2），一方面是為了避稅，如美國的法律規(guī)定，地方債利息收入免繳聯(lián)邦所得稅，同時很多地方債還免繳州和地方所得稅；另一方面是合理運用其資金，當(dāng)貸款需求不足時，它們就購買地方債，當(dāng)貸款需求旺盛時，金融機構(gòu)就出售持有的地方債。
3.地方債在整個政府債務(wù)中所占的比重較低。盡管地方政府具有發(fā)債的權(quán)力，地方政府也對某些稅種具有征稅的權(quán)力和償還債務(wù)的能力，但地方政府對發(fā)行債務(wù)還是比較謹(jǐn)慎，在整個政府的債務(wù)中所占的比重較低。（見表3）。
4.對地方債的管理相當(dāng)嚴(yán)格。在美國，一是通過法律、法規(guī)規(guī)范地方政府舉債行為。發(fā)行人必須根據(jù)其稅收和收入能力約束其發(fā)債行為，如有些州規(guī)定：①州信用不能用于私人利益；②債券要首先用于改進公益事業(yè)的長期項目；③大宗證券發(fā)行需要投票表決。二是通過市場機制來約束地方債。如通過市政債券的信用評級和法律程序以保證其合法性及其償還能力，地方政府的信用級別對地方債的發(fā)行、籌資成本、債券的流通性，都產(chǎn)生重大影響，投資者也高度關(guān)注地方債的發(fā)行以及發(fā)行人的財務(wù)狀況，如發(fā)行人的支付能力和支付意愿。再如日本，日本政府對地方債實行嚴(yán)格的審批制度，地方債發(fā)行時，要先向自治省申報，提出所要發(fā)展的建設(shè)項目，資金來源和需要發(fā)行債券的額度，自治省審查后，將各地的發(fā)債計劃進行匯總，并同大藏省協(xié)商，再由自治省統(tǒng)一下達分地區(qū)的發(fā)債額度。日本理論界認(rèn)為，實行審批制度可以達到三個目的：①防止地方債的膨脹，確保地方財政的安全運行；②防止資金過度向富裕地區(qū)流動，確保資金的合理分配；③統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府和民間資金的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：地方債 公共品 分稅制
目前，許多學(xué)者呼吁賦予地方政府發(fā)債權(quán)，認(rèn)為這會拉動地方政府的投資需求，有利于中國經(jīng)濟盡快走出通貨緊縮的低迷狀態(tài)。在中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟背景下，實施地方債會帶來什么樣的結(jié)果呢？
一、西方國家“地方債”的發(fā)行特點
在西方發(fā)達國家，地方債又稱為市政債券，是各級地方政府為提供地方性公共品而籌措建設(shè)資金的一種融資方式。如1990年，美國未償付的州和地方政府債務(wù)為8486億美元，1995年已經(jīng)超過了1萬億美元。
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從擔(dān)保品來看，西方國家地方債主要分為：①一般責(zé)任債券。它是由州、縣、特區(qū)、城市、鎮(zhèn)及學(xué)院區(qū)所發(fā)行的、以其無限征稅能力和征稅權(quán)力為保證的債務(wù)憑證，其特點是以地方的稅收來源作為還款的保障。由于西方國家實行分稅制，地方各級政府的征稅范圍不同，因此，不同級別的地方債的擔(dān)保能力也不同。②收入債券。地方政府發(fā)行的、以某一特定的收入來源作為還款來源的債務(wù)憑證，主要是為某一項目融資并以項目的收入還款，不受政府稅收權(quán)力的保證和支持，所以收入債券依賴的基礎(chǔ)是項目的盈利能力。有些市政債券的擔(dān)保具有一般責(zé)任債券和收入債券的共同特征，如投保債券、銀行擔(dān)保市政債券、再融資債券等。
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1.地方債發(fā)行的目的。地方債的發(fā)行主要是因為：①調(diào)節(jié)地方政府費用支出和稅收收入之間的不同步而導(dǎo)致的收入——支出暫時性和季節(jié)性失衡。這類債券期限短，不會超過一年，到年底就會實現(xiàn)收支平衡。②為“地方性公共品”融資；主要用于醫(yī)院、住宅、教育以及污染控制等公益性事業(yè)。這類債券期限比較長。
2.地方債的主要投資者。投資于地方債的主要是一些金融機構(gòu)，如商業(yè)銀行、保險公司等金融機構(gòu)（見表1和表2），一方面是為了避稅，如美國的法律規(guī)定，地方債利息收入免繳聯(lián)邦所得稅，同時很多地方債還免繳州和地方所得稅；另一方面是合理運用其資金，當(dāng)貸款需求不足時，它們就購買地方債，當(dāng)貸款需求旺盛時，金融機構(gòu)就出售持有的地方債。
3.地方債在整個政府債務(wù)中所占的比重較低。盡管地方政府具有發(fā)債的權(quán)力，地方政府也對某些稅種具有征稅的權(quán)力和償還債務(wù)的能力，但地方政府對發(fā)行債務(wù)還是比較謹(jǐn)慎，在整個政府的債務(wù)中所占的比重較低。（見表3）。
4.對地方債的管理相當(dāng)嚴(yán)格。在美國，一是通過法律、法規(guī)規(guī)范地方政府舉債行為。發(fā)行人必須根據(jù)其稅收和收入能力約束其發(fā)債行為，如有些州規(guī)定：①州信用不能用于私人利益；②債券要首先用于改進公益事業(yè)的長期項目；③大宗證券發(fā)行需要投票表決。二是通過市場機制來約束地方債。如通過市政債券的信用評級和法律程序以保證其合法性及其償還能力，地方政府的信用級別對地方債的發(fā)行、籌資成本、債券的流通性，都產(chǎn)生重大影響，投資者也高度關(guān)注地方債的發(fā)行以及發(fā)行人的財務(wù)狀況，如發(fā)行人的支付能力和支付意愿。再如日本，日本政府對地方債實行嚴(yán)格的審批制度，地方債發(fā)行時，要先向自治省申報，提出所要發(fā)展的建設(shè)項目，資金來源和需要發(fā)行債券的額度，自治省審查后，將各地的發(fā)債計劃進行匯總，并同大藏省協(xié)商，再由自治省統(tǒng)一下達分地區(qū)的發(fā)債額度。日本理論界認(rèn)為，實行審批制度可以達到三個目的：①防止地方債的膨脹，確保地方財政的安全運行；②防止資金過度向富裕地區(qū)流動，確保資金的合理分配；③統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府和民間資金的關(guān)系。