發(fā)行地方公債的理論依據(jù)及現(xiàn)實(shí)意義
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公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。地方公債在西方發(fā)達(dá)國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。作為政府緩解地方財(cái)政困難、完善財(cái)政分稅分級(jí)體制、加強(qiáng)國有資本運(yùn)營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關(guān)注。
一、地方公債制度的理論依據(jù)分析
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由政府來組織管理社會(huì)再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，自覺依據(jù)基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，主動(dòng)引導(dǎo)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補(bǔ)市場在資源配置方面的缺陷，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要特點(diǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有四種身份，一是社會(huì)成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權(quán)力），二是社會(huì)管理者（憑借社會(huì)管理權(quán)力），以國家主權(quán)所擁有的土地所有權(quán)為物質(zhì)實(shí)體，履行政治和社會(huì)的職能；三是國有資本所有者（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有者），憑借國有資本所有權(quán)（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有權(quán)），以政府投資所形成的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，通過國有資本運(yùn)營活動(dòng)，履行組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能；四是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，憑借宏觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，以全部自然資源和國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，履行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。
市場經(jīng)濟(jì)條件下，組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和調(diào)節(jié)控制市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)條件，通過國有資本的運(yùn)營來控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，實(shí)施各種經(jīng)濟(jì)政策直接或間接地調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
地方政府是國家政權(quán)體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內(nèi)，地方政府同樣要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地區(qū)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。例如，調(diào)整本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國1994年實(shí)行的分稅制著重強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，而對(duì)地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地方經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。因而，并沒有完全對(duì)應(yīng)地劃分地方政府的財(cái)權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府調(diào)節(jié)控制地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的責(zé)任越來越大，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高地方就業(yè)率已成為地方政府行政的主要內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能已經(jīng)成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發(fā)行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運(yùn)營來調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以滿足地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的需要。中央政府和地方政府職能的進(jìn)一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據(jù)。
（二）公共產(chǎn)品層次性理論
按照公共財(cái)政理論，公共產(chǎn)品根據(jù)受益范圍的不同可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。受益范圍遍及全國的是全國性公共產(chǎn)品；受益范圍僅限于特定地域空間消費(fèi)者的是地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品在其受益范圍內(nèi)，無法排除他人從消費(fèi)中受益，一旦超出這個(gè)范圍，就具有排他性。雖然部分地方公共產(chǎn)品具有外部性，其受益范圍不僅局限于本地，但地方公共產(chǎn)品的成本和收益基本上在一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，其供給著眼于滿足本地居民的需求，成本也應(yīng)由本地居民負(fù)擔(dān)。地方公共產(chǎn)品也有純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品之分。純公共產(chǎn)品包括用來滿足地方社會(huì)公共需要的、為地方公眾生產(chǎn)和生活服務(wù)的環(huán)境治理、教育、公安和公共衛(wèi)生保健等公共設(shè)施；準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括公共工程和公共服務(wù)，如公路、鐵路、機(jī)場、港口、大壩、給排水工程、電力、電信、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。此外，一些外部性較大、社會(huì)效益明顯的基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征。對(duì)于地方純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)以稅收等公共收入供應(yīng)資金，而對(duì)于地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)以地方公債、地方政府國有資本投入供應(yīng)資金。
公共產(chǎn)品理論、特別是劃分全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品的理論，為進(jìn)一步界定市場經(jīng)濟(jì)條件下中央政府和地方政府提供公共產(chǎn)品的范圍提供了依據(jù)，同時(shí)也為地方政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)屬性分配手段之一的發(fā)行地方公債籌集資金，履行地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，提供地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供了理論依據(jù)。允許地方政府舉債可以為地方政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品開辟穩(wěn)定的資本金供應(yīng)渠道。
?。ㄈ┴?cái)政分權(quán)理論
按照財(cái)政分權(quán)理論，政府的職責(zé)包括資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入分配三個(gè)方面。政府履行職責(zé)的方式是提供純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是在多級(jí)政府體系中，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品受益范圍的地域空間差異性往往會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府特別是中央和地方政府之間在責(zé)權(quán)方面的矛盾。為了協(xié)調(diào)，中央政府常常在財(cái)政體制上實(shí)行分權(quán)，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和財(cái)權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。中央政府著重提供那些直接關(guān)系國計(jì)民生、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的全國性純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能；地方政府在管理和調(diào)節(jié)地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，通過提供地方純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品來提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民的多樣化需求。中央和地方各級(jí)財(cái)政之間相對(duì)獨(dú)立，各級(jí)政府財(cái)政都有相對(duì)獨(dú)立的收入作為行使事權(quán)的保證。
財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補(bǔ)市場缺陷、提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品多樣化需求的作用，要求健全地方政府職能。而地方政府通過舉債籌資將有助于提高地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供水平，更好地發(fā)揮地方政府的職能作用。我國地方政府履行職能總體上說是不夠全面的，主要是由于財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致地方政府有事權(quán)需要，而無財(cái)權(quán)保證，許多地方政府只能維持基本的經(jīng)費(fèi)開支——“吃飯財(cái)政”，受財(cái)力制約難以發(fā)揮提高地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給水平、彌補(bǔ)市場缺陷的調(diào)節(jié)控制作用。為健全地方政府職能，需要給予地方政府與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。在目前分稅制體制基本穩(wěn)定、轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)余地有限的情況下，賦予地方政府舉債權(quán)無疑是可行的政策選擇?？梢?，財(cái)政分權(quán)理論也為地方政府發(fā)行地方公債提供了理論依據(jù)。
一、地方公債制度的理論依據(jù)分析
?。ㄒ唬┱毮軇澐掷碚?br />
由政府來組織管理社會(huì)再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，自覺依據(jù)基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，主動(dòng)引導(dǎo)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補(bǔ)市場在資源配置方面的缺陷，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要特點(diǎn)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有四種身份，一是社會(huì)成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權(quán)力），二是社會(huì)管理者（憑借社會(huì)管理權(quán)力），以國家主權(quán)所擁有的土地所有權(quán)為物質(zhì)實(shí)體，履行政治和社會(huì)的職能；三是國有資本所有者（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有者），憑借國有資本所有權(quán)（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有權(quán)），以政府投資所形成的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，通過國有資本運(yùn)營活動(dòng)，履行組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能；四是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，憑借宏觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，以全部自然資源和國有資產(chǎn)為物質(zhì)實(shí)體，履行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。
市場經(jīng)濟(jì)條件下，組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和調(diào)節(jié)控制市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)條件，通過國有資本的運(yùn)營來控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，實(shí)施各種經(jīng)濟(jì)政策直接或間接地調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。
地方政府是國家政權(quán)體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內(nèi)，地方政府同樣要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地區(qū)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。例如，調(diào)整本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國1994年實(shí)行的分稅制著重強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，而對(duì)地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地方經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。因而，并沒有完全對(duì)應(yīng)地劃分地方政府的財(cái)權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府調(diào)節(jié)控制地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的責(zé)任越來越大，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高地方就業(yè)率已成為地方政府行政的主要內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能已經(jīng)成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發(fā)行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運(yùn)營來調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以滿足地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的需要。中央政府和地方政府職能的進(jìn)一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據(jù)。
（二）公共產(chǎn)品層次性理論
按照公共財(cái)政理論，公共產(chǎn)品根據(jù)受益范圍的不同可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。受益范圍遍及全國的是全國性公共產(chǎn)品；受益范圍僅限于特定地域空間消費(fèi)者的是地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品在其受益范圍內(nèi)，無法排除他人從消費(fèi)中受益，一旦超出這個(gè)范圍，就具有排他性。雖然部分地方公共產(chǎn)品具有外部性，其受益范圍不僅局限于本地，但地方公共產(chǎn)品的成本和收益基本上在一個(gè)區(qū)域之內(nèi)，其供給著眼于滿足本地居民的需求，成本也應(yīng)由本地居民負(fù)擔(dān)。地方公共產(chǎn)品也有純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品之分。純公共產(chǎn)品包括用來滿足地方社會(huì)公共需要的、為地方公眾生產(chǎn)和生活服務(wù)的環(huán)境治理、教育、公安和公共衛(wèi)生保健等公共設(shè)施；準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括公共工程和公共服務(wù)，如公路、鐵路、機(jī)場、港口、大壩、給排水工程、電力、電信、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。此外，一些外部性較大、社會(huì)效益明顯的基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征。對(duì)于地方純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)以稅收等公共收入供應(yīng)資金，而對(duì)于地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)以地方公債、地方政府國有資本投入供應(yīng)資金。
公共產(chǎn)品理論、特別是劃分全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品的理論，為進(jìn)一步界定市場經(jīng)濟(jì)條件下中央政府和地方政府提供公共產(chǎn)品的范圍提供了依據(jù)，同時(shí)也為地方政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)屬性分配手段之一的發(fā)行地方公債籌集資金，履行地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，提供地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供了理論依據(jù)。允許地方政府舉債可以為地方政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品開辟穩(wěn)定的資本金供應(yīng)渠道。
?。ㄈ┴?cái)政分權(quán)理論
按照財(cái)政分權(quán)理論，政府的職責(zé)包括資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入分配三個(gè)方面。政府履行職責(zé)的方式是提供純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是在多級(jí)政府體系中，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品受益范圍的地域空間差異性往往會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府特別是中央和地方政府之間在責(zé)權(quán)方面的矛盾。為了協(xié)調(diào)，中央政府常常在財(cái)政體制上實(shí)行分權(quán)，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和財(cái)權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。中央政府著重提供那些直接關(guān)系國計(jì)民生、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的全國性純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能；地方政府在管理和調(diào)節(jié)地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，通過提供地方純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品來提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民的多樣化需求。中央和地方各級(jí)財(cái)政之間相對(duì)獨(dú)立，各級(jí)政府財(cái)政都有相對(duì)獨(dú)立的收入作為行使事權(quán)的保證。
財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補(bǔ)市場缺陷、提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品多樣化需求的作用，要求健全地方政府職能。而地方政府通過舉債籌資將有助于提高地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供水平，更好地發(fā)揮地方政府的職能作用。我國地方政府履行職能總體上說是不夠全面的，主要是由于財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致地方政府有事權(quán)需要，而無財(cái)權(quán)保證，許多地方政府只能維持基本的經(jīng)費(fèi)開支——“吃飯財(cái)政”，受財(cái)力制約難以發(fā)揮提高地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給水平、彌補(bǔ)市場缺陷的調(diào)節(jié)控制作用。為健全地方政府職能，需要給予地方政府與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)。在目前分稅制體制基本穩(wěn)定、轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)余地有限的情況下，賦予地方政府舉債權(quán)無疑是可行的政策選擇?？梢?，財(cái)政分權(quán)理論也為地方政府發(fā)行地方公債提供了理論依據(jù)。